城市低效產業用地再開發策略
——以合肥市經開區為例

徐 永 （合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

1 項目背景及意義

2016年原國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》提出了一系列盤活城鎮低效用地的激勵政策以及相關工作要求。此后，佛山、廣州、深圳、上海等多個試點城市均開展了低效用地再開發工作。部分城市結合自身定位及發展特色針對性的提出改造目標，如上海強調要激發都市活力、增強城市魅力；廣州注重傳承歷史文化；南京明確要優化調整工作布局；沈陽重在通過低效用地整理來改善城鎮公益性設施[1]。

為提高城市土地利用效率，有效保障后續產業空間供給，2017年在安徽省國土廳的統一部署下，合肥市經開區啟動了城市低效用地再開發利用規劃。規劃的主要意義有以下3點。

①全面摸清存量建設用地現狀

以低效用地調查和認定為基礎，充分利用土地變更調查、城鎮地籍調查、經濟調查、土地臺賬、中心城區潛力評價、開發區節地評價等調查、統計和研究成果，對現狀宗地的權屬信息、土地信息、建筑信息、投入產出信息、人員信息等進行全面摸底調查，相當于開展了一次存量用地現狀大調查。

②形成指導低效用地再開發工作的總綱

總綱是指導全區低效用地再開發利用工作的綱領性文件，對區域低效用地的用途、強度、改造方式、出讓方式等進行統籌安排，是一種指導性規劃，是低效用地再開發利用政策供給的主要依據，也是年度土地收儲計劃、三年滾動項目庫的重要依據。

③低效再開發項目實施的主要依據

是指導各區低效用地再開發工作實施性文件，年度項目實施計劃是確定再開發項目和項目實施相關手續辦理的主要依據。

2 現狀介紹及低效產業用地識別

2.1 現狀特征分析

合肥市是安徽省省會，面積11408km2，轄4區4縣。合肥經濟技術開發區（以下簡稱合肥經開區）成立于1993年4月3日。2000年2月，晉升為國家級經開區。本項目涉及的經開區南區管轄范圍內的城鄉建設用地，扣除現狀鐵路、城市市政道路、城市公園綠地后，總面積51.74km2。

2.2 底圖制定

近年來，在經歷了快速城市化發展之后，經開區出現了大量存量土地被低效產業占用的情況。規劃根據權屬、用途及產權等特征，結合土地利用現狀圖、地籍圖、供地臺賬等信息，確定調查單元，對單個項目分多次供地的進行適當歸并。最終確定調查單元836個。具體內容涉及以下4步。

在博弈中涉及到關于主體的邏輯，可以在動態邏輯中引入更新，但語言的的深層次的使用是建立在時間上的決策行為。語言涉及每一主體和多個主體之間均衡(equilibrium)的重復的社會知識，兩者都涉及到博弈論中的處理方法。

①根據2016年土地變更調查圖、2016年地籍圖、2016年底的高分辨率影像圖，初步確定調查對象圖斑。

②地籍數據未能覆蓋，少量數據未及時更新時，將開發區掌握的項目分布一張圖對底圖進行補充。

③無法從圖面上落實地塊范圍時，采用實地踏勘，確定調查單元（宗地），繪制現狀基礎底圖。調查單元所在街道信息由市民政局行政邊界圖疊加識別。跨兩個街道的調查單元按照大部分所在的行政單元進行認定。位于開發區邊界上的調查單元，將開發區邊界以外部分補劃入調查范圍內作為完整的調查單元。

④土地用途主要通過城市規劃現狀圖、地籍圖中土地批準性質、項目分布一張圖綜合判斷。

2.3 低效產業用地認定標準

對于空間績效，當前國內有很多學者已建立多種評價手法。如刁星等人構建了城市空間績效5個子系統指標體系，高魏對工業用地利用績效與差別化土地政策的研究等。但評估的空間尺度還多處于宏觀層面，不能滿足城市更新所需的圖斑精度[2]。本次規劃在2016年國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》定義的城鎮低效用地基礎上（經第二次全國土地調查已被確定為建設用地但布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地），通過以下6個方面來認定低效用地。

①布局散亂、設施落后、與片區發展方向不符、經開區總體規劃確定需要改造的城鎮工業用地；②國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；③經開區2017年度ABC類企業調查所確定的環境影響較大的或安全隱患較大的工業用地；④畝均稅收極低企業（低于3萬元/畝），或已停產、轉租、已建新址的舊廠區；⑤宗地內連片空閑土地超過20畝以上的產業用地；⑥開發區建發、經貿、國土、招商等部門共同確定的符合低效建設用地條件的建設用地。

2.4 認定結果

綜合考慮用地強度、環境安全、投入產出水平、規劃符合程度、企業自身意愿等要素，開發區內低效用地共12家單位（53個調查單元 /宗地），總面積295hm2。其中，空閑地涉及1家單位（4個調查單元/宗地），畝均稅收低的涉及7家單位（45個調查單元/宗地），已建新址舊廠區的涉及4家單元（4個調查單元/宗地），可考慮作為重點實施項目。

3 低效用地再認識

3.1 供給側改革下的新型規劃

3.2 從增量時代到存量時代的規劃轉變

隨著土地資源日益稀缺，我國的空間發模式已從“發展就是規模擴張”的舊模式到“存量優化發展”新模式轉變，存量空間利用不再是簡單的改造重建[3]。作為高質量發展載體的城市空間，更應該從土地使用的經濟績效、生態保護、社會效益等多個方面去評判。低效存量空間是實現這一目的，解決城市病的重要載體，為城市發展多年來累積的配套設施不足，人居環境品質差等城市問題提供彌補空間。

3.3 體現“多規合一”的規劃

存量用地的規劃涉及到多個部門，安徽省國土廳《促進低效建設用地再開發利用工作的意見》所圈定的低效用地認定標準，分別涉及規劃、發改、安監、環保、經貿、國土等多部門。以產業綜合提升為導向的產業空間更新重在實施路徑的制定。深圳鹽田區即從“三規協同”的視角探討了如何協調“城鄉規劃、發展規劃、土地規劃”三者的關系[4]。在產業發展體系上，鹽田區與發改委等產業部門多次協調。在產業空間的保障上，通過改造存量用地，提升堆場和拖車場用地效能，調整和優化相關政策與規劃，增加創新型產業用房多個方面進行。

4 低效用地的再利用

安徽省國土廳《促進低效建設用地再開發利用工作的意見》中對于再開發范圍最后一條特別提出“各地可根據規定認定的其他低效建設用地”，也即賦予了地方對低效建設用地的自主認定權。現有出臺的相關政策基本上以鼓勵性政策為主。

對于合肥經開區低效用地的再利用，主要致力于3個方面。

①完善三大設施：增加道路、中小學、菜市場、社區服務中心、停車場、變電站、公園綠地、支路網、體育設施、工業遺產創意空間等。總面積69.26hm2（34個實施項目）。效益體現在承載力提高。

②“退二優二”：保留現有工業用地性質，用地進行產業布局的優化與雙創空間增加，發展高端產業與研發孵化平臺。總面積572.3hm2。這類用地的經濟效益主要體現為后期的稅收和就業人口的增加。

③“退二進三”：改變用地性質，促進生產性服務業發展，優化軌道站點周邊用地，復合開發。居住用地30.62hm2，商業用地31.41hm2。按各改造單元所處的區位的合肥市基準地價，土地再開發后可實現經濟效益1167830萬元。

5 結語

合肥經開區低效產業用地通過明確城鎮低效用地的分類，確定低效用地數量及空間分布，測算用地潛力和經濟潛力，明確低效用地再開發布局，有效的提高了城市土地集約節約利用水平，提高城鎮建設用地有效供給。城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快。但后續也存在一些現實挑戰，包括政策瓶頸、資金支持。此外，由于涉及到政府、權利人、市場等多個方面，還需要統籌引領的頂層設計等。