湘江流域協(xié)同治理的機(jī)制創(chuàng)新與模式選擇研究

彭文武，曹 巍，段佳龍，楊雨奇，吳丹青

（1.湖南交通工程學(xué)院，湖南衡陽(yáng) 421001；2.衡陽(yáng)幼兒師范高等專(zhuān)科學(xué)校，湖南衡陽(yáng) 421008）

在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推進(jìn)座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出并強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略前提下，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[1]而且，習(xí)近平總書(shū)記在2018年視察湖南時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”。對(duì)湖南來(lái)講，湘江輻射全省、聯(lián)通長(zhǎng)江，守護(hù)好“湘江碧水”，加大湘江綜合治理，既是重大責(zé)任，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。[2]

1 湘江流域協(xié)同治理現(xiàn)狀

湖南省委著眼并立足于涯湖南可持續(xù)發(fā)展的歷史使命，作出了“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略性部署，該戰(zhàn)略部署同樣是湘江區(qū)域?yàn)橥七M(jìn)湖南省鄉(xiāng)村建設(shè)作出的總指導(dǎo)方針和總遵循原則。應(yīng)該如何在“守護(hù)好湘江碧水”、留得住青山綠水的同時(shí)，通過(guò)進(jìn)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)以推動(dòng)湘江流域地區(qū)的高質(zhì)發(fā)展并持續(xù)釋放客觀的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能？[3]近年來(lái)，湖南加大湘江綜合治理，助推湘江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展方面主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1.1 建設(shè)一批生態(tài)文明先行示范區(qū)。在湘江重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域、沿線重點(diǎn)市縣全面推進(jìn)資源節(jié)約、生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)工作，深入建設(shè)生態(tài)文明先行試點(diǎn)示范區(qū)域，探究人類(lèi)和自然和諧共存共生模式，嚴(yán)守“三條紅線”，即“水資源開(kāi)發(fā)利用控制、水功能區(qū)限制納污、用水效率控制”，以加快“三水共治”，即：治理水污染、修復(fù)水生態(tài)、保護(hù)水資源工作；劃分重點(diǎn)流域，湘江源頭、中下游流域重點(diǎn)治理，加強(qiáng)環(huán)境聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化重點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境綜合治理，形成并積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理工作經(jīng)驗(yàn)。

1.2 推進(jìn)生態(tài)工業(yè)園建設(shè)。針對(duì)一些沿江重化工園區(qū)，要做好有序搬遷工作，以減少其環(huán)境壓力。推動(dòng)各產(chǎn)業(yè)之間人力、資本、信息、物質(zhì)、技術(shù)等集成要素之間的共享，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的雙向（縱、橫向）聯(lián)系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)綠色環(huán)保網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，養(yǎng)成協(xié)同發(fā)展的多行業(yè)產(chǎn)業(yè)集群；以“再利用、減量化、資源化”為原則，加快各經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物、生產(chǎn)要素和廢棄物間的轉(zhuǎn)化循環(huán)，減少?gòu)U棄物排放，提高資源利用的效率。

1.3 完善和健全自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度。持續(xù)完善資產(chǎn)負(fù)債表制度，健全資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度。

1.4 綠色發(fā)展考核評(píng)審制度推廣。實(shí)踐履行綠色發(fā)展觀念，推廣普及綠色發(fā)展考核評(píng)審制度，該制度包括生態(tài)保護(hù)、綠色生活、環(huán)境治理、資源利用、環(huán)境質(zhì)量、增長(zhǎng)質(zhì)量等指標(biāo)，旨在通過(guò)該制度的推廣，大幅度提高領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)保所占的權(quán)重。

1.5 加速生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度的建立。在法律上，要明確各級(jí)（省、地市）政府作為賠償權(quán)利人的地位。如果個(gè)人、企業(yè)在隸屬湘江經(jīng)濟(jì)帶的各級(jí)（國(guó)家、省）重點(diǎn)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)有因開(kāi)采資源、加工、運(yùn)輸?shù)刃袨樵斐晌廴镜那闆r，各級(jí)政府要及時(shí)啟動(dòng)并進(jìn)入索賠程序。而造成污染的人、企業(yè)作為賠償義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)按照評(píng)估鑒定結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的損害、修復(fù)賠償。

2 湘江流域協(xié)同治理面臨的主要難題

2.1 尚未形成統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制。湘江流域管理具有以屬地管理為基礎(chǔ)“行政逐級(jí)發(fā)包”的特點(diǎn)，部門(mén)、地區(qū)各自為政的現(xiàn)象比較突出，橫向協(xié)同不到位，其只要表現(xiàn)為：流域生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，地方政府和其職能部門(mén)更多注重本地方的利益。這與流域管理權(quán)責(zé)分工不明確、有效信息分散、不同行政區(qū)域政府各部門(mén)之間有效溝通欠缺有直接關(guān)聯(lián)。分工不明、溝通欠缺就導(dǎo)致了當(dāng)涉及流域內(nèi)的各個(gè)行政區(qū)域或部門(mén)之間出現(xiàn)矛盾和糾葛時(shí)，難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。流域相關(guān)生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能得不到充分發(fā)揮，這也表明地位的虛化。

2.2 監(jiān)督機(jī)制不健全，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)尚不完善。雖然，在我國(guó)，關(guān)于流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)章、法規(guī)、法律已經(jīng)十幾部，如：《水污染防治法》，《水法》等。但是，針對(duì)湘江流域所設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)、綜合性法律法規(guī)缺失。這就造成了針對(duì)流域管理的相關(guān)法律毫無(wú)系統(tǒng)性、體系性可言，可操作性匱乏。例如，在解決流域內(nèi)所特有的，像河湖空間管制、防洪減災(zāi)、水資源配置調(diào)度等問(wèn)題時(shí)，需要依靠“行政機(jī)關(guān)間的個(gè)別博弈，很難真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定且連續(xù)的管理”[4]。

2.3 司法協(xié)同機(jī)制尚不健全。流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增速加快，開(kāi)發(fā)利用流域內(nèi)水資源的活動(dòng)也越發(fā)頻繁，這也導(dǎo)致了多方利益關(guān)系愈加紛雜，出現(xiàn)了更多涉及面廣、情況復(fù)雜的相關(guān)違法案件。相關(guān)流域的生態(tài)管理機(jī)構(gòu)也排查過(guò)屬于省際水事糾紛的案件，但是針對(duì)這些案件的解決方式主要為行政調(diào)查處理，方式單一，且這些案件基本上都在行政執(zhí)法階段消于無(wú)形，很難走入環(huán)境司法這一環(huán)節(jié)。思考其原由，可大致概括為：一、司法銜接機(jī)制和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系的不健全；二、針對(duì)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的違法案件，其司法移送制度不到位；三、現(xiàn)行體制造成環(huán)境司法對(duì)流域整體的監(jiān)督弱化；四、缺乏可以有效懲治和處理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法案件的司法手段。[5]

2.4 協(xié)調(diào)跨界水污染相關(guān)糾紛的機(jī)制效力不足。因湘江上游、中游、下游都在以各自行政區(qū)域內(nèi)的利益最大化為目標(biāo)，比如在進(jìn)行污染水排放、開(kāi)發(fā)利用水資源等活動(dòng)時(shí)，都優(yōu)先考慮本區(qū)域內(nèi)的利益，忽視了對(duì)其它區(qū)域的考慮，這就造成了其在生態(tài)環(huán)境治理上的目標(biāo)無(wú)法一致，也加大了協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的難度。再者，某些地方性政府會(huì)考慮付出治理成本的一致性，如果未付出相應(yīng)治理成本的其他區(qū)域也會(huì)因己方的治理受益，在某種程度上，也不去積極得采取或落實(shí)較為嚴(yán)格的措施進(jìn)行治理。雖然，河長(zhǎng)制對(duì)于跨部門(mén)間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題的解決有一定積極的幫助，但在實(shí)際的實(shí)踐活動(dòng)中，因任職河長(zhǎng)的負(fù)責(zé)程度高低不一，且各級(jí)別河長(zhǎng)間也有無(wú)法協(xié)調(diào)的“差額變量”，種種因素也制約了協(xié)同治理應(yīng)取得的效果。[6]

3 湘江流域協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新與模式選擇

3.1 構(gòu)建協(xié)同管理制度，健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建生態(tài)文明地區(qū)、區(qū)域合作制度，旨在實(shí)現(xiàn)以生物安全完整性、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性為核心的、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為實(shí)現(xiàn)并促成政府間多形態(tài)、多層次的合作，應(yīng)完善部門(mén)聯(lián)動(dòng)、部門(mén)職責(zé)統(tǒng)合制度，組建多元性的聯(lián)合治理體制和區(qū)域合作組織。同時(shí)，通過(guò)設(shè)立環(huán)保基金、履行各部門(mén)及地區(qū)環(huán)保職能、構(gòu)建覆蓋整個(gè)湘江經(jīng)濟(jì)流域的生態(tài)監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善并健全湘江經(jīng)濟(jì)流域大氣質(zhì)量、環(huán)境土壤、水生態(tài)等的預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)。[7]

3.2 建立健全多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)作用。探索并出臺(tái)生態(tài)環(huán)保相關(guān)投資、融資政策，利用市場(chǎng)化的交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)稀缺生態(tài)資源的優(yōu)化配置，提高利用效率。通過(guò)碳排放權(quán)、用水權(quán)、能源使用權(quán)、排污權(quán)等初始分配制度的建立和完善，以全國(guó)碳排放權(quán)交易中心為依托，更深一層的地推進(jìn)排污、排碳等的交易；探尋節(jié)能、水權(quán)、林權(quán)的交易試點(diǎn)，對(duì)預(yù)算管理、有償使用以及投資、融資進(jìn)行創(chuàng)新探索，養(yǎng)成并發(fā)展相應(yīng)的交易市場(chǎng)。建立市場(chǎng)化機(jī)制，引導(dǎo)把社會(huì)資本投入到綠色發(fā)展領(lǐng)域，推動(dòng)第三方來(lái)治理生態(tài)環(huán)境污染。突破以往資金補(bǔ)償?shù)膯我谎a(bǔ)償方式，注重探索生態(tài)園共建、環(huán)保技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多樣化的再生式補(bǔ)償手段，以實(shí)現(xiàn)受、補(bǔ)方共贏。

3.3 提高公眾參與度。流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理，既離不開(kāi)政府的支持，也離不開(kāi)社會(huì)、公眾和各利益攸關(guān)方的參與。因此，為了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境社會(huì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，需要加強(qiáng)政府-公眾-社會(huì)的互動(dòng)合作，明確并保證社會(huì)公眾對(duì)于治理流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的參與權(quán)、知情權(quán)，完善并健全治理流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的公眾參與機(jī)制。建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，受益區(qū)域需要對(duì)受損區(qū)域（指因流域生態(tài)環(huán)境喪失發(fā)展機(jī)會(huì)、承擔(dān)建設(shè)成本和環(huán)境保護(hù)工作）的區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償形式包括技術(shù)補(bǔ)償，提供異地發(fā)展權(quán)等形式，助力流域內(nèi)上游地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)養(yǎng)殖等環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)該協(xié)同治理模式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。[8]

3.4 創(chuàng)新負(fù)面清單模式。對(duì)資源承載能力、環(huán)境總量、環(huán)境準(zhǔn)入基準(zhǔn)以及相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格約束和控制。在兩項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃中，針對(duì)性地采取措施，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃。第一，在綠色生態(tài)廊道這項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃中，把明令禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的沿江區(qū)域及產(chǎn)業(yè)明確下來(lái)，保障沿江岸線的留白空間和植綠空間，確保沿江岸線后方綠色空間最大化。第二，在綜合立體交通走廊這項(xiàng)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中，進(jìn)行科學(xué)、合理布局，確保生態(tài)用地占用最小化。

3.5 完善環(huán)境評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)湘江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工程、并建立環(huán)評(píng)規(guī)劃相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工程，科學(xué)研究、判斷湘江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境影響，充分保障利于該流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的人口容量合理范圍、空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；完善環(huán)評(píng)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)，會(huì)把對(duì)湘江上游、中游以及下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為規(guī)劃編制與審查開(kāi)發(fā)利用岸線、航道、濕地、水電、港口等要素的參考依據(jù)。

3.6 加強(qiáng)法制建設(shè)，提供法律保障。盡快完成《湘江保護(hù)法》的出臺(tái)，健全并完善湘江流域經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。應(yīng)結(jié)合流域生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律，并統(tǒng)籌森林、湖泊、治污、防洪、港岸、航道、濕地等的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行綜合考量，以明確在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法的過(guò)程當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的權(quán)威、核心地位。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法力度，并提高針對(duì)違反生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律的懲罰標(biāo)準(zhǔn)。