提升政府治理能力 優(yōu)化營商環(huán)境研究

王曉帆

（中共陜西省委黨校（行政學院）中共黨史教研部，西安 710061）

新時代的一個重要特征是政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府治理能力提升是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵。以治理能力和治理體系的現(xiàn)代化提升營商環(huán)境質(zhì)量，做好制度設(shè)計和制度供給。樹立政府主導與合作的理念，提高整體的協(xié)同治理水平。

1 治理視域下營商環(huán)境的內(nèi)涵

國內(nèi)學者對于營商環(huán)境的概念與內(nèi)涵已從不同角度做出劃分和界定。學者董彪將營商環(huán)境分為一般性和具體性兩大類：一般性營商環(huán)境和具體性營商環(huán)境。一般性營商環(huán)境包括政府行為和服務、政策法規(guī)、金融、勞動力、創(chuàng)新和品牌培育等，具體性營商環(huán)境中包括信用狀況、企業(yè)間的競爭、對未來前景的預期等；學者張國勇將影響企業(yè)發(fā)展的地區(qū)營商環(huán)境因素劃分為九類：資本可獲得性和金融支持、當?shù)卣灾蔚呐e措、創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施等。本文在研究過程中對營商環(huán)境定義為特殊公共產(chǎn)品，其具有制度性的特征，為政府，社會、市場共同提供，其可具體細分為法治環(huán)境、國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境、政務環(huán)境、人文環(huán)境、市場環(huán)境等，具有系統(tǒng)性的特征，主要面對群體為某一區(qū)域內(nèi)的市場主體。營商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展與生存的環(huán)境，其對國家與地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義，優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境將快速推進經(jīng)濟的良好發(fā)展，帶來更多的資本與高技術(shù)水平的引入，為市場主體注入活力，進而起到促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。

2 陜西優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)狀

陜西省營商環(huán)境經(jīng)過政府一年多的努力，達到了非常顯著的效果，當?shù)亟?jīng)濟也因此而得到大幅度提升，市場活力顯著增強。

2.1 簡政放權(quán)，調(diào)整下放行政審批事項

在全國范圍內(nèi)，陜西省2018年新登記市場主體增長數(shù)量位列第一，民營市場投資比例也呈大幅度增長趨勢，對比全國平均水平增長幅度達52.87%。目前陜西省在全國范圍內(nèi)企業(yè)開辦時間最短，為3.8個工作日。省市場監(jiān)管局根據(jù)省委、省政府下發(fā)的政策及文件進行營銷環(huán)境的改革，縮短企業(yè)開辦與注銷流程時間，提出“證照分離”的創(chuàng)新措施，在開戶許可流程、涉稅事項辦理、信息共享等層面進行優(yōu)化。企業(yè)開辦時間與流程得到精簡。對國務院第五次督查營商環(huán)境數(shù)據(jù)進行分析：我省在第四次與第五次企業(yè)開辦時間分別為22.5個工作日和3.8個工作日，時間縮短19個工作日。在全國省份排名中，這一指標位列第一。市場主體發(fā)展速度是營商環(huán)境優(yōu)化效果最重要的觀測指標。

2.2 規(guī)范政府服務 提升法治化營商環(huán)境質(zhì)量

2018年5月，陜西政府推出《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，提出在優(yōu)化營商環(huán)境過程中應通過法律手段來解決這一期間存在的問題，是國內(nèi)基于營商環(huán)境優(yōu)化首批制定法律制度的省份之一。政府治理水平得到大幅度提升，重點領(lǐng)域發(fā)展也有明顯進步。通過國務院第5次大督查數(shù)據(jù)可以得知，在房地產(chǎn)交易登記，開辦企業(yè)工程建設(shè)項目報建這三項指標上，陜西省在全國省份中排名分別為第五、第一、第二，其余4項指標在全國省份中也具有較高的排名。營商環(huán)境的改革為企業(yè)和民眾贏得得更多的利益與收獲。

陜西省推出的“微信辦照”政策可以將注冊時間優(yōu)化在30分鐘以內(nèi)；其提出的“稅銀互動”措施，目前線上與線下貸款總金額達608億元；市場主體數(shù)量呈大幅度上漲趨勢，全年內(nèi)企業(yè)運營成本共縮減達700億元。2018年與2017年相比，其新登記民營市場主體、民間投資增長幅度達64.5%和22.3%，增長速度在全國省份中排名第三。

2.3 以營商環(huán)境的提升促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

營商環(huán)境的優(yōu)化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行重新調(diào)整，新的產(chǎn)業(yè)與能源得到市場的認可與支持。有數(shù)據(jù)表明，在企業(yè)用能層面，陜西省的天然氣、電力共節(jié)約成本達34億元，收益企業(yè)超過1000家。在天然氣方面，每年節(jié)約成本達16.9億元。更多的資本進入到陜西省，西商大會與絲博會在上半年共計為陜西省引入1500億元內(nèi)資，外資為31.5億美元；引入移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來辦理相應政務。省級與市縣政務服務事項可通過網(wǎng)上辦理的概率分別在70%、60%以上。陜西政務服務網(wǎng)在8月6日之前，其總注冊用戶達345萬戶，網(wǎng)上辦理政務服達172萬件。5月20日，在網(wǎng)上可辦理非稅收收入繳費，目前在試用階段。陜西省在市區(qū)營商環(huán)境與縣域營商環(huán)境綜合評價中，制定季度評價制度，市區(qū)可根據(jù)季度評價結(jié)果提出優(yōu)化措施，提高在全省各市區(qū)中的排名，通過政府治理能力來帶動整體營商環(huán)境的優(yōu)化與改善。

3 陜西優(yōu)化營商環(huán)境存在的問題

基于國家提出的“放管服”改革方針，陜西省政府針對自身現(xiàn)狀提出相應的具體落實措施，在營商改革層面取得了非常顯著的成效，但也要看到面臨的問題和困難，仍存在缺乏整體性的制度設(shè)計，營商環(huán)境滯后等在機制層面所存在的弊端。

3.1 政府職能轉(zhuǎn)變不足

一是政府服務清單、責任清單不明晰。政府簡政放權(quán)之后，約束了職能部門的權(quán)力，但相應的服務清單和責任清單編制缺失。部分服務性收費取消之后，仍存在一些部門及其工作人員“不作為”“懶作為”的現(xiàn)象；二是審批改革不充分，仍然存在明放暗不放的現(xiàn)象，一些服務窗口并未真正實現(xiàn)審批授權(quán)，辦事企業(yè)除了接受窗口企業(yè)的審核，還需回到原單位接受層層審批；三是惠企政策落地不夠、宣傳部到位，部分政策的制定和出臺與企業(yè)需求不匹配問題仍然較為突出。此外，政府各部門的內(nèi)部職責未進行明確的劃分，協(xié)調(diào)性不足問題依然存在。

3.2 信用監(jiān)管缺乏規(guī)范

目前，全省未制定完善的監(jiān)管機制，缺乏對各政府部門的監(jiān)督與管理。在以前的工作中，抽查檢查系統(tǒng)由各部門單獨開發(fā)，并派發(fā)至市縣局使用，因此存在各部門抽查系統(tǒng)不統(tǒng)一，信息難以聯(lián)網(wǎng)共享的情況。同時，由于各部門隨機抽查檢查的結(jié)果數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，無法與省公共信用信息平臺相關(guān)數(shù)據(jù)實現(xiàn)匹配，有關(guān)核查數(shù)據(jù)無法歸于企業(yè)名下，一些信息無法錄入到企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上，“雙隨機、一公開”的政策落實效果較低。部分企業(yè)信用信息歸集還不夠完善。企業(yè)信用信息通常涉及政府的多個部門，雖然基于信息歸集層面已建立相應的制度，明確了責任分工，在具體工作開展中依然存在部門信息化建設(shè)不均衡現(xiàn)象。推送標準尚待統(tǒng)一，致使上傳到到省公共信用信息平臺的涉企信息存在缺項、漏項和不規(guī)范等問題，部分涉企信息不能得到及時的識別、接收和反饋，影響了企業(yè)信息的歸集和公示的公信力和影響力。

3.3 社會活力未有效釋放

社會組織未能發(fā)揮其應有的作用。基于“功能對接，能力互補”對策的提出，我省的社會組織仍然缺乏豐富多元的渠道參與政府重大決策和社會治理。一些社會組織的職能比較單一，不能將政府職能具體的落實到實際工作中：涉及行業(yè)發(fā)展的相關(guān)事項，例如行業(yè)競爭規(guī)則、行業(yè)規(guī)劃、執(zhí)行標準、政策機制等，社會組織的參與感欠缺，監(jiān)督力度較弱；二是社會組織治理水平不高。現(xiàn)階段社會主體在參與過程中主要以環(huán)境評價、城市規(guī)劃、價格決策、規(guī)范性文件為參考，這些內(nèi)容未涉及的領(lǐng)域缺乏社會主體的加入，未制定適合的引導性政策推進領(lǐng)域與企業(yè)的發(fā)展；三是西安具有較高的硬科技水平，但是現(xiàn)在的環(huán)境中未能將其在這方面的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，科技與人才優(yōu)勢均未體現(xiàn)，科技轉(zhuǎn)化能力、創(chuàng)新驅(qū)動能力都有可提升的空間。

4 陜西優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

對營商環(huán)境進行優(yōu)化與改革，對市場運行與主體經(jīng)營最具有促進作用。基于現(xiàn)實層面對營商環(huán)境優(yōu)化展開分析，需要提高政府治理水平，進而提供更高效的營商環(huán)境。政府的簡政放權(quán)是為了釋放市場和社會的發(fā)展活力，要以制度變革提升政府的審批效率、監(jiān)管能力和服務水平。

4.1 對標先進，完善營商環(huán)境頂層設(shè)計

一是制定具體的措施，并將其落到實處。根據(jù)陜西的地域特征與經(jīng)濟現(xiàn)狀明確營商環(huán)境的優(yōu)化目標、優(yōu)化內(nèi)容及優(yōu)化方向，進而制定詳細的任務內(nèi)容，并規(guī)定任務完成時間，對市區(qū)各部門下達明確的命令；二是發(fā)揮組織領(lǐng)導作用，制定合理的組織領(lǐng)導機構(gòu)。應基于營商環(huán)境優(yōu)化的需要制定工作聯(lián)席機制，進而提高評價效率，就重點難點工作督辦、聯(lián)系服務企業(yè)機制、企業(yè)困難承辦機制來明確具體的部門負責人，保證各項工作的有序開展；三是提高監(jiān)測評價質(zhì)量。在對政府干部進行績效考核時，可將營商環(huán)境評價作為其考核指標，直接關(guān)聯(lián)其薪酬待遇與職位調(diào)動。

4.2 簡政放權(quán)，深化法治化營商環(huán)境改革

采取陽光審批機制，制定明確的行政審批標準。在微觀事物的管理層面，政府應減少其干預。政府應優(yōu)化或取消受市場機制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動；減少行政審批環(huán)節(jié)，提出新的行政審批模式，由“并聯(lián)式”審批替代“串聯(lián)式”審批，實現(xiàn)實體辦事大廳與完善統(tǒng)一的網(wǎng)上審批平臺共享互補。同時，“法律不允許的行為一定不能做，有明確法律職責的要求必須履行，減少一些不必要的行政許可項目。在行政許可管理時，可通過目標化動態(tài)化管理來替代審批。政府向市區(qū)、縣、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等區(qū)域放權(quán)，擁有相應的行政審批權(quán)力。推進對“證照分離”創(chuàng)新措施的試點改革工作。規(guī)范各類許可事項管理，協(xié)調(diào)相關(guān)部門擴大信息歸集和運用的范圍，加快實現(xiàn)信息共享，解決注冊容易、注銷難，辦照簡單，辦證難等較為明顯的問題。

4.3 筑巢引鳳，培育關(guān)中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)沃土

推進基本公共服務均等化改革。主要體現(xiàn)在基本生存服務、公共安全服務、環(huán)境服務、發(fā)展服務這四點。提高城市對外來人口的接納程度與扶持程度，解決外來人口的公共服務問題，進而更好的吸納與引進人才。制定量化的人才評價標準體系，以基礎(chǔ)研究型人才、應用型人才和科技成果轉(zhuǎn)化型人才分類管理，量化考核。同時給與用人單位更多的人、財、物的管理權(quán)，如崗位聘任、考核評價、收入分配等。

4.4 打造公正、高效、廉潔的司法體系，為優(yōu)化營商環(huán)境保駕護航

經(jīng)濟活動當中難以避免出現(xiàn)糾紛，市場主體權(quán)益可能會因某些行為受到侵害，甚而行政機關(guān)的具體行政行為都可能出現(xiàn)違法。如果解決不好這些問題，勢必影響營商環(huán)境。因此，優(yōu)化營商環(huán)境非常需要司法機關(guān)公正、及時地定紛止爭，糾正違法、保護合法權(quán)益。