新時代加強事業單位財會監督的幾點思考

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引言

隨著新時代財政體制改革、事業單位分類改革的不斷深化，財務監督作為國家監督體系的重要一環，其內涵及外延發生了重大變化，其作用和地位也在顯著提升。為適應新時代賦予財務監督的新職責、新使命、新要求，針對當前事業單位對財務監督認識不清、重視不夠、執行不力、手段不足等問題，研究提出加強事業單位財務監督的對策建議，充分利用財務監督和內控機制兩把利劍，有效防控重大風險隱患、切實保障事業單位健康發展。通過實際工作的檢驗，取得明顯實效。

一、新時代要求財會監督發揮更大的作用

（一）維護法律嚴肅性，完善監督體系結構

財會監督是法律賦予財會人員的權利和義務，《會計法》明確規定，財務人員必須遵守法律準則，要依法開展財務核算，保障財務核算的真實性、準確性；要依法實施財會監督，確保會計資料的可靠性，切實維護法律權威。新時代對財會監督提出新的更高要求，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上明確指出：要以黨內監督為主導，促進黨內監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督和輿論監督貫通融合、協調協同。將財會監督作為國家監督體系的重要一環，并與其他監督并重，是完善國家監督體系結構的必然要求，充分體現黨中央對財會監督的重視。

（二）適應現代財政需要，全面落實改革成果

2012—2019年，財政部正式推進行政事業單位內部控制管理、全面實行預算績效管理、政府會計制度等一系列財政改革政策，一方面將財會監督作用提升到新的、不可替代的高度，另一方面也在調整財會監督范圍，以適應新形勢新要求。傳統的財會監督方式已不能適應“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的管理要求，政府會計制度要求對財務會計和預算會計“雙基礎”產生的數據信息進行綜合分析檢查，及時反映資金的流動性，更加高效地對收入支出、預算執行等進行監督。

（三）發揮財會監督效能，構建完整內控體系

新時代財會監督已從單純的對財務核算的監督發展為對預算編制及執行、資產管理、采購流程、基建項目、合同管理的監督。財會監督與內部控制目標一致，內部控制的各項方法是財會監督的主要內容，完善的財會監督是建立健全內控體系的基礎。兩者的有機結合是管理模式的創新，通過財會監督完成內部控制的各項要求，從而提升事業單位的管理水平，利用內部控制的各種方法，有效促進財會監督實施，限制權力濫用。

二、新時代對財會監督的再認識

（一）財會監督的發展回顧

《中華人民共和國會計法》是1985年頒布的，是新中國成立以來的第一部會計法，標志著會計工作步入法治軌道。在本部《會計法》中設立了“會計監督”一章，強調了會計監督的重要性。

《會計法》分別在1993年和1999年做了兩次重大修訂，1999年版《會計法》提出檢舉制度，是對會計監督制度的進一步深化。

2012年，是會計工作飛速推進發展的一年，頒布《行政事業單位內部控制規范》，沒有單獨設立“財會監督”章節，加之當時事業單位審計力量的薄弱，導致部分事業單位內控牽頭部門落實到財務部門，財會監督基本融于內部控制。

同年修訂的《事業單位財務規則》，增設“財會監督”一章，涵蓋了會計監督的所有內容，凸顯了財會監督的重要地位和作用[1]。同年頒布的《財政部實施會計監督辦法》，強調了財政監督，明確規定了財政部門對行政事業單位會計監督的職責權限、方式流程和法律責任。這兩項法規，一個從內部規范了會計監督，一個從外部規范了財政監督，使財會監督法律依據更加完善。

（二）對監督體系結構的新認識

九項監督，涵蓋了法律、社會、經濟的方方面面，是對監督體系構建與發展的引領，筆者作為一個會計人，對監督體系按定性與定量進行了分類研究，如圖1所示。

區分并不是絕對的，定性監督注重對性質的考量，側重對“人”的管理，更多考慮社會的影響。定量監督側重對“事”的管理。當然在量化數據基礎上得出的結果，可以為性質判斷提供依據。定量分析更易于操作，可以和信息化相結合，建立標準流程管理或通過對數據結果量化分析，準確反映事件的性質，財會監督從其特點來看更傾向于量化監督。

三、當前財會監督存在的主要問題

（一）事前事中監督不到位，重“改”輕“進”

財會監督重點對預算編制及執行的科學性及合理性、財經制度執行的嚴肅性及有效性、資金使用的合法性及合規性、各種財務報表及會計資料的真實性及準確性進行監督。實際工作中，對財務監督發現的問題，通常的解決模式是“發現問題→整改”，屢查屢犯。問題剖析不到位，沒有從源頭采取措施，解決問題應該回到“發現問題→分析原因→整改→回頭看→事前監督”的正確模式上來。

事前監督缺失。當前大多數事業單位采用滾動預算方式，財會監督主要針對上一年度執行中存在的問題，對上一年度預算編制問題理解不到位，重視程度不夠，導致上一年度預算編制問題在本年預算編制中依然存在。

圖1 監督體系圖

事中監督不足。如對合同的財務監督，往往只關注資金支付，前期合同簽訂風險因素監督不夠，中期業務推進監督不夠，質量效率監督不夠，加之預算執行壓力，常出現合同資金支付進度遠遠高于合同履行進度。

（二）權力制衡不到位，評價與監督未分離

《行政事業單位內部控制規范》頒布前，財會監督是對經濟事項進行監督的主要方式，《行政事業單位內部控制規范》全面實施后，內部控制成為事業單位內部管理的主要機制，將財會監督嵌入到內部控制體系當中，要求財會監督遵循內部控制中“不相容職責相分離”原則，當前大部分事業單位明確了內部控制的牽頭部門和評價監督部門，但只有61.04%的單位實現了牽頭部門與監督評價部門相分離[1]。

（三）財會監督剛性不足，不適應改革新要求

財會監督缺乏穿透數據信息、把控監督核心的洞察力。當前對預算執行及經費使用的監督，重點關注預算執行率考核及票據合法性審核，而常常忽視合理性審核。但在實際工作中，無預算、超預算、不按預算用途支出的現象一直存在，明顯暴露出財會監督的剛性不足。

全面實施《政府會計制度》是事業單位財務管理的重大變革。新制度執行伊始，由于財務內部日常監督不到位，存在財務會計與預算會計差額產生原因不明確、調整存在隨意性、制度執行不徹底等問題與不足，財會監督適應《政府會計制度》要求尚存在很大差距。

（四）信息管理系統不完善，系統整合亟待提升

財會監督的優勢是基礎數據的及時性和準確性，而在實際工作的定量監督中，財務數據、審計數據、統計數據往往基礎平臺不統一，數據來源口徑不一致，極大降低了定量分析的實用性、有效性。

綜合管理中，財政部推進的預算管理系統、決策管理系統、資產管理系統以及事業單位內部的協同辦公系統、財務核算系統等，大多是各自為戰，缺乏統一平臺，同一組數據需要在不同系統中切換，增加了財會監督的復雜性。

專項管理中的工資管理、庫存物品管理、合同管理等環節，信息化程度較低，有的單位一張表格一人保管，全部手工操作，隨意性強，流程不可追遡，難以形成數據共享，數據信息不能及時反映。

四、加強財會監督的對策建議

財會監督作為國家監督體系的一部分，即要厘清各項監督職能，整合監督資源，又要轉變思維方式，建立財會監督新模式。筆者結合事業單位財會監督實際工作中存在的主要問題，就進一步加強財會監督工作，提出幾點對策建議。

（一）拓展財會監督職責范圍

（1）強化內部監督的剛性約束，打造健康的財務環境

“打鐵還需自身硬”，財務自身剛性不足，會產生信任危機，嚴重制約事業單位健康發展，要切實加強自身約束，強化內部監督，推進信息公開，嚴格執行國家財經法規，堅決抵制單位內部舞弊行為，構建風清氣正的財務環境。

（2）與財務管理相融合，拓展財會監督廣度

新時代財會監督的范疇已深入事業運行的全過程，要充分利用財會監督的優越性，與財務管理相結合，將財會監督的鏈條拓展延伸到預算編制、預算執行、績效評價、資產管理、政府采購、對外投資、在建工程等重點領域、重要環節、關鍵節點，不斷探索拓展財會監督的范圍。

（3）與內部控制相結合，推進財會監督深度

通過完善內部控制機制，推進事業單位建立健全制度框架，為財會監督提供政策依據。事業單位的經濟活動基本涵蓋了預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、基本建設、合同管理等六大方面[2]，從財會監督的角度，對風險評估和流程管理進行量化，形成標準，將復雜的定性問題量化，設定可比對標桿，使財務監督更具操作性。

（4）與審計監督相結合，精準實施專項監督

將財會監督與審計監督相結合，一是充分發揮財會日常監督的廣泛性和審計專項監督的針對性，形成優勢互補，進一步豐富財務監督的多樣性、時效性。二是充分發揮審計監督對財會監督的再監督作用，對因擅自擴大權限導致的瀆職行為、因能力不足導致的失職行為進行追責問責。三是加強部門協作，對重點費用，重大事項，及時開展專項監督，由被動的審計檢查轉變為主動的財務監督，防患于未然。

（二）評價與監督適度分離

財政部在大力推進自評的同時，應考慮監督的實效，監督與評價在事業單位內部部門之間的統籌協調，將自評部門與監督部門適度分離，實行對評價結果的再監督，適時引入外部評價機制，不同視角查找評價中的不足，真正起到監督作用。

（三）加速推進信息系統建設

九項監督的相互協調、監督結果的共享，離不開科學有效的信息系統。將各項監督過程植入系統管理，對監督結果進行量化分析，減少人為操作，即避免了職權的濫用，又保障了信息的及時準確和充分共享。如將預算執行的監督嵌入財務信息系統，將合同、材料的管控嵌入協同辦公系統等。

推進信息整合，將諸多管理系統一體化，減少操作復雜性，形成數據共享和云管理。

結語

財會監督是防范風險的手段，是經濟平穩運行的保障，是構建完整監督體系的一部分，只有充分發揮財會監督的重要作用，才能不斷推進事業單位健康發展。