我國行政學學科體系：核心議題與結構框架

摘要：現代意義上的行政學實屬“舶來品”，其學科框架在眾學者之中爭論不休，這些學科框架要么過于粗略，要么過于深奧，并不適用于初入門學生。為此，從主體、過程、保障、目的四個方面建構學科體系，以期能夠做出有益的探索。

關鍵詞：行政學；學科體系

我國自古就不乏行政學的思想，兩千多年的封建社會為西方行政學的建立和發展提供了經驗。然而，現在意義上的行政學在我國起步較晚，實屬“舶來品”。目前，各國政府正面臨知識經濟和全球化挑戰，經濟下行萎靡更是讓各國政府的治理環境“雪上加霜”。作為一門理論學科，適合本土情境的行政學理論能有效指導和規范政府行為、強化和鞏固政府行政能力、預測和引導政府改革方向，在多變、復雜、動態的情境下提升公眾的幸福感和獲得感。

一、行政學研究的核心議題

行政學是研究行政管理及其活動規律的科學，通過運用人文科學、自然科學以、技術科學的理念和方法，研究行政系統的要素、環節及內在聯系，以探索出行政活動的一般規律性。關于行政學研究對象，學術界眾說紛紜。主要有以下幾種觀點：

第一種觀點認為：行政組織是行政學的核心。他們認為，行政組織是政府行政的載體，是日常、大量、繁重國務活動和社會活動的直接承擔者。行政組織的管理思想、行為及方式，直接關系到國計民生以及社會的穩定與發展。第二種觀點認為：行政決策是行政學的核心。持這種觀點的學者從西蒙的“管理就是決策”出發，認為決策是貫穿行政活動始終的。沒有了行政決策，行政活動將無法開展；沒有了過程中的決策，行政活動只能以中途放棄而宣告失敗。第三種觀點認為：行政學應該以行政領導為核心。他們認為，在行政組織中，行政領導的人數雖少，但作用巨大。無論是行政決策，還是行政組織的構建都離不開行政領導。行政領導素質能力的高低決定了政府行政能力的高低。第四種觀點認為：行政學的核心是行政職能。行政職能決定了行政管理的方向。要科學的認識和把握行政管理，首先需要明確政府的行政職能是什么，明確政府該管什么、不該管什么、管到什么程度。只有明確了政府的職能，才能正確地界定政府管理的目標、內容、方式。第五種觀點認為：行政學的核心是行政效率。行政效率是國家行政機關和工作人員行政管理活動的重要衡量標準。無論在組織的設計、人員的管理，還是在決策的程序，都是圍繞如何提高效率進行的。

作為一門新興學科，學者們對行政學的核心探討議題存有爭論是在所難免的，對這一議題的爭論實則豐富了行政學的研究范疇，這些要素在任何學術專著的體系設計中都缺一不可。隨著學者們對這一問題的認識深入，對行政學應以行政職能這一論斷基本達成共識。

二、行政學研究的結構體系

縱觀我國學者的著述，不難發現，各位學者在闡述其學科體系的過程中，主要采取以下三種方式。

第一種方式：要素排列式。這種方式主要是根據行政活動過程中涉及到的要素而加以闡述。比如孫榮、徐紅主編的《行政學原理》一書，在該書中作者分列了行政學研究的18個部分。[1]由沈亞平、吳春華主編的《公共行政學》也是通過要素排列的方式進行表達。[2]一般而言，涉及的主要要素有：行政職能、行政權力、行政領導、行政方法、行政效率、行政改革、人事行政、財政行政等。

第二種方式：縱橫交叉式。“橫”主要是指具有普遍意義的問題，如行政領導、行政決策、行政效率。“縱”指的是行政管理中的具體領域，如教育行政、衛生行政、城市行政。麻寶斌主編的《公共行政學》便是這種思路，[3]作者不僅闡述了行政管理的一般問題，同時又介紹了西方在該領域的現狀，通過中西方制度之間的差異建立了矩陣式的學科體系。

第三種方式：主題研究式。即把學科的主要內容歸納為具有統一主題的系列式結構。由丁煌主編的《行政學原理》以“行政概念論”“行政生態論”“行政功能論”“行政結構論”“行政過程論”“行政資源論”“行政關系論”“行政方法論”“行政規范論”“行政發展論”為脈絡構建行政學的體系[4]。

三、行政學學科體系再建構

以上結構框架對學科體系做出了有益探索，但某種程度上并不適用于初入門學生。本文嘗試以“清晰”與“簡捷”為原則，建構一套更為適合本科階段使用的學科體系，以使初入門的學生建立起系統的學科架構，同時又不迷失于浩如煙海的知識洪流之中。筆者嘗試從“主體”“過程”“保障”“目的”四個方面構建行政學學科體系，這可以簡單理解為：主體實施一系列的行為，并采取必要保障環節確保目標的實現。

（一）“主體”部分。行政學的“主體”部分應包含：行政組織、行政領導、行政職能、行政權力、人事行政、行政責任。公共行政管理活動的承擔者是組織和人，即行政組織和行政人員[5]。而行政組織不過是人的集合體，組織的運轉、職能實現、目標達成，歸根結底是由行政人員完成的。行政機關及其人員之所以能夠權威性地實施管理活動，且社會公眾自愿地服從和接受，是因為行政人員擁有合法性權力。當然，按照權責一致的原則，行政人員也有相應的責任去履行。

（二）“過程”部分。行政學的“過程”部分應包含：行政決策、行政方法、行政執行、行政協調、機關行政。行政決策是指行政官員在法定的權力和職能范疇內，按照一定的程序、步驟和方法所作出的規定。行政方法關系到行政效率的高低，在現代行政管理體系中發揮著越來越重要的作用。因此既要對傳統的行之有效的方法進行繼承，又要研究現代新的行政方法，如系統方法、信息方法、反饋方法。行政執行是對行政官員決策的具體落實，其效果直接關系到行政管理活動的質量與結果。在行政執行過程中，必然會有各個部門的協調工作，這不僅包含系統內部的協調，還應包含系統與外部的協調。而行政機關管理對于提高工作效率，杜絕文牘主義、官僚主義、形式主義具有不可替代的作用。

（三）“保障”部分。行政學的“保障”部分主要包含：行政環境、行政法制、行政倫理、行政監督、公共財政、電子政務。一是環境保障，主要揭示公共行政管理與行政環境是密不可分、辯證統一的關系。二是法制、倫理保障，闡明法制、倫理觀念對我國行政管理順利實施的重大影響。三是監督保障，這是行政學研究的重要方面，是國家機器正常運轉的重要保障，它對于防止權力的濫用具有重要價值。四是財政保障，它是各項行政工作開展的物質保障，為政府提供公共產品、公共設施等服務提供財政來源。五是技術保障，這主要是指電子政務的開展。電子政務不僅代表著先進的技術，而且代表著政府辦公的新思維、新方式。

（四）“目的”部分。行政學的“目的”部分應包含：行政效率、行政改革、行政發展。行政改革是對公共行政從結構、功能、過程到制度、文化和行為方式諸方面進行改革，最后使公共行政從傳統向現代化轉變的過程。行政發展則是指各國政府大力推進政府變革，擴大政府行政職能、提高政府辦事效率的總稱[7]。它本質上指通過變革，促使傳統的、落后的公共行政向現代的、先進的公共行政轉化。對行政改革、行政發展的研究應該以“本土研究為主、以國外研究為輔”為方針，正如美國公共行政學家法默爾指出，“美國的公共行政學也只是一種‘特殊主義的知識體系”[6]。因此，在合理吸收與借鑒國外改學科經驗基礎上，植根我國行政環境之下，建立中國特色的行政學學科體系。■

參考文獻：

[1]孫榮，徐紅.行政學原理[M].上海：復旦大學出版社，2001.

[2]沈亞平，吳春華.公共行政學[M].天津：天津大學出版社，2011.

[3]麻包斌.公共行政學[M].大連：東北財經大學出版社，2006.

[4]丁煌.行政學原理[M].武漢：武漢大學出版社，2010.

[5]金太軍.公共行政管理學新編[M].武漢：華東師范大學出版社，2006.

[6]法默爾.公共行政的語言[M].美國：阿拉巴馬大學出版社，1995.

[7]張永桃.行政學[M].北京：高等教育出版社，2009.

作者簡介：程廣鑫，男，山東德州人，中國政法大學政治與公共管理學院博士生，主要從事政府改革理論與實踐研究。