地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的回顧與探索

何 理，趙文儀，侯保俊，張松濤

(1.天津大學(xué) 水利工程仿真與安全國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，天津 300350； 2.天津大學(xué) 建筑工程學(xué)院，天津 300350； 3.山西省水資源管理中心，山西 太原 030001)

1 研究背景

地下水水質(zhì)好、供水穩(wěn)定，是維持生產(chǎn)生活正常運(yùn)行、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。當(dāng)前地下水資源需求量持續(xù)增加，過度開采已造成地面沉降、土壤鹽堿化、泉水流量衰退、水體污染[1]等眾多環(huán)境問題。地下水資源的枯竭和污染具有區(qū)域性和隱蔽性，前期破壞不易被察覺，后期恢復(fù)治理成本高、難度大，嚴(yán)重影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國現(xiàn)已采取了一定的地下水保護(hù)及污染修復(fù)措施，但短期內(nèi)難以取得顯著效果。因此，為解決資源消費(fèi)者和保護(hù)者的利益沖突，落實(shí)地下水資源保護(hù)工作，建立一個(gè)長期有效的地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

目前，國家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)高度重視，習(xí)近平總書記[2]在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面明確提出全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度。健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置鎇1]。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)以新安江流域?yàn)樵圏c(diǎn)[3]，開展了多方、多樣化的補(bǔ)償實(shí)踐，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但其焦點(diǎn)多集中于流域(區(qū)域)地表水的生態(tài)補(bǔ)償[4]，對(duì)地下水的研究極少。本文通過回顧國內(nèi)外地下水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例，梳理現(xiàn)有研究成果和存在問題，探討地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為促進(jìn)地下水資源的合理開發(fā)利用、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展提供思路。

2 國內(nèi)外地下水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償研究主要集中于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摗C(jī)制與政策等方面。補(bǔ)償理論研究涉及產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)服務(wù)價(jià)值理論、可持續(xù)理論等，權(quán)衡生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，追求區(qū)域間合作共贏、綠色發(fā)展[5]。

2.1 國內(nèi)地下水生態(tài)補(bǔ)償研究與實(shí)踐

我國生態(tài)補(bǔ)償遵循“開發(fā)者保護(hù)，受益者補(bǔ)償”的原則，由各級(jí)政府制定流域性、區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償政策，協(xié)調(diào)生態(tài)受益區(qū)與保護(hù)區(qū)之間的補(bǔ)償。2009年，國家環(huán)保總局印發(fā)了生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)性文件《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步建立[6]。2019年初，自然資源部、國家發(fā)改委等9部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，明確了推進(jìn)時(shí)間表和路線圖，全面開展生態(tài)補(bǔ)償工作，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建[7]。

迄今為止，國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已初見成效[8]，但補(bǔ)償對(duì)象以地表水居多，地下水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐較少，且僅集中新疆、北京、河北、山東等省市。各地初步實(shí)踐仍局限于地下水治理與修復(fù)工作，缺乏成體系的綜合管理機(jī)制。

新疆瑪納斯河流域因?yàn)榈叵滤尚纬蓛蓚€(gè)地下水位強(qiáng)烈下降帶，導(dǎo)致水量嚴(yán)重減少[9]。并且綠洲區(qū)水資源超負(fù)荷利用，造成綠洲與沙漠過渡帶土地沙化嚴(yán)重的現(xiàn)象。為此當(dāng)?shù)卣_征地下水水費(fèi)，用經(jīng)濟(jì)手段限制過度開采地下水。在地下水位上升導(dǎo)致土壤鹽漬化嚴(yán)重的地區(qū)，采取退耕還林(草)的措施。在耕地推廣豎井排灌技術(shù)的地區(qū)，通過改進(jìn)灌溉方式達(dá)到降低地下水位、防治土地鹽漬化的目的[10]。采取上述治理手段后，若區(qū)域落實(shí)情況較好且驗(yàn)收合格，政府將發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金，以充分調(diào)動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

地下水是北京供水主力水源，過量開采已經(jīng)導(dǎo)致地下水水位大幅度下降，形成了中心水位最大降幅超過46 m的大型漏斗，北部地區(qū)的地下水漏斗已經(jīng)連成一體，導(dǎo)致平原地區(qū)的水位整體下降。2014年，在南水北調(diào)中線工程通水以后，北京利用調(diào)水替代部分地下水進(jìn)行供水，多個(gè)大型水源地減采地下水，使北京地區(qū)地下水水位由整體下降轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠值貐^(qū)上升[11]。南水北調(diào)中線一期工程通水后，北京地下水水位實(shí)現(xiàn)了首次回升。

羊角鋪地下水源地是邯鄲市市區(qū)四大集中飲用水水源地之一。政府為生態(tài)移民和因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而受到損失的群體無償提供技術(shù)咨詢和幫助，進(jìn)行科學(xué)種植培訓(xùn)，提高農(nóng)戶開展生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)能力，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)與建設(shè)。為解決過度開發(fā)地下水造成的下沉、塌陷等環(huán)境地質(zhì)問題，政府嚴(yán)格控制地下水開采量，并在重要地段采取回灌、支護(hù)等工程措施[12]。

山東濟(jì)南建設(shè)濟(jì)西二期供水工程，鋪設(shè)輸水干管，抽調(diào)濟(jì)西地下水緩解省城供水緊張的問題，減少泉域地下水的開采[13]。河北衡水市桃城區(qū)將國家專項(xiàng)資金補(bǔ)貼和受益群眾的集資作為啟動(dòng)資金，實(shí)施了“咸淡混澆”工程[14]，減少深層地下淡水的開采量。針對(duì)上海市地面下陷問題，當(dāng)?shù)夭扇∪斯せ毓嗉夹g(shù)補(bǔ)給地下水[15]，逐步恢復(fù)地下含水層。全國農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域推廣噴灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，以降低地下水農(nóng)業(yè)灌溉用水量。

我國通過制度保障、財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)支持、工程建設(shè)等途徑，在地下水開采區(qū)域制定科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償方案，現(xiàn)已積累了豐富的生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)并取得一定補(bǔ)償成果，為地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

2.2 國外地下水生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

國外生態(tài)補(bǔ)償研究開始較早，方式更加多元化，引入了市場補(bǔ)償機(jī)制[16]，以水權(quán)交易、稅費(fèi)、基金的形式多渠道籌集補(bǔ)償資金，采取水源地保護(hù)、建設(shè)監(jiān)測網(wǎng)、限制開采量等措施進(jìn)行地下水生態(tài)補(bǔ)償。目前，國外對(duì)地下水生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯?shí)踐多集中于澳大利亞、美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家。

20世紀(jì)90年代初澳大利亞旱季期間，地表徑流及水庫蓄水難以維持供水，地下水需求量迅速增加[17]。由于不合理的開發(fā)和利用，在澳大利亞盆地、墨累-達(dá)令河流域以及東海岸等地均存在著一定程度的超采。在墨累-達(dá)令河流域和納莫依流域下游沖積層地區(qū)，年計(jì)劃開采量曾超過可持續(xù)開采量的1倍以上。針對(duì)日益嚴(yán)重的超采問題，澳大利亞聯(lián)邦政府提出了地下水取用申請(qǐng)?jiān)S可、地下水量分配和違反許可處罰等關(guān)于地下水的立法內(nèi)容。同時(shí)，為了加強(qiáng)地下水資源開發(fā)利用管理，各州政府也紛紛出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，頒布了一系列綜合水法，促進(jìn)地下水資源合理開發(fā)和保護(hù)，完善了各州地下水水資源管理體系[17-18]。

地下水廣泛用于美國生產(chǎn)生活用水，一半以上人口飲水靠地下水供應(yīng)。然而，隨著工農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，各州地下水資源均受到了一定程度的污染。從1984年開始，美國環(huán)保局在地下水報(bào)告中陸續(xù)提出各州要制定地下水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，確定主要污染源，查明污染狀況[19]。此后，46個(gè)州制定了地下水監(jiān)測方案，通過監(jiān)測飲用水質(zhì)量、非危險(xiǎn)和危險(xiǎn)廢物堆場排放情況和地下水中鹽和農(nóng)藥的成分，確定主要污染物和污染程度[20]。為進(jìn)一步解決地下水污染問題，政府還開展了地下水測繪資源評(píng)價(jià)，制定了地下水監(jiān)測方案、地下水排放許可方案、制定政策與戰(zhàn)略、地下水分類系統(tǒng)、化糞管理和地下貯罐方案等16種地下水保護(hù)行動(dòng)方案。為了支持各州地下水治理和保護(hù)方案，國會(huì)根據(jù)清潔水法分年度撥款用于地下水保護(hù)工程建設(shè)。

德國的自來水中有85%來自于地下水，地下水逐漸成為飲用水主要組成部分。為了保護(hù)地下水水源，政府頒布了完善的法律法規(guī)[21]。但是由于高度產(chǎn)業(yè)化和生活方式的改變，原法規(guī)不能適應(yīng)時(shí)代變化，造成地下水保護(hù)工作落實(shí)不到位。部分水源區(qū)內(nèi)受到輕度農(nóng)藥污染的水體已經(jīng)超過50%[22]，個(gè)別地區(qū)農(nóng)藥污染嚴(yán)重。如今，在地下水容易受到污染的重要水源地區(qū)，國家已全面禁止使用農(nóng)藥并控制耕地面積。為深入研究地下水污染修復(fù)，卡爾士安達(dá)郊萊茵河畔試行水源保護(hù)計(jì)劃，引入了計(jì)算機(jī)模擬地下水流動(dòng)和物質(zhì)移動(dòng)，為規(guī)劃水源保護(hù)區(qū)提供監(jiān)測數(shù)。日本年地下水補(bǔ)給量大約在100～600 mm，在沒有公共供水設(shè)施的中小城鎮(zhèn)地區(qū)，居民用水主要依賴地下水。隨著水庫大壩的興建，政府鼓勵(lì)居民使用地表水，陸續(xù)減少了地下水供應(yīng)。但地表水水質(zhì)每況愈下，未經(jīng)處理的地表水滲入地下也造成了污染，其中有機(jī)溶劑、農(nóng)藥、硝酸鹽、填埋場的滲漏和地下儲(chǔ)罐成為地下水的主要污染源。為此，日本政府出臺(tái)了一系列地下水污染防治方針、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，全面開展地下水水量調(diào)查評(píng)估工作，州縣設(shè)立整治專項(xiàng)資金，形成了較為完善的土壤和地下水污染防治管理體系[23]。

地下水污染破壞還會(huì)影響到各生態(tài)系統(tǒng)，例如森林、草原、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)。各國基于原有地下水資源管理與保護(hù)工作，為依賴于地下水的自然生態(tài)系統(tǒng)制定保護(hù)性補(bǔ)償政策，這對(duì)地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善有著重大現(xiàn)實(shí)意義[24]。

3 地下水生態(tài)補(bǔ)償問題分析

(1)現(xiàn)有體系缺乏。現(xiàn)階段我國地下水生態(tài)補(bǔ)償沒有明確的形式，主要是政府通過各職能部門以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)地下水進(jìn)行治理和恢復(fù)。通常是各職能部門分別在各自相關(guān)領(lǐng)域主導(dǎo)執(zhí)行，存在部門條塊分割、項(xiàng)目多頭管理、執(zhí)行力度缺乏監(jiān)督和主體責(zé)任劃分模糊等問題。同時(shí)，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以生態(tài)破壞的恢復(fù)成本為主要參考，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估不完善，造成過度補(bǔ)償或補(bǔ)償不足的現(xiàn)象[25]。因此，需要建立完善的地下水生態(tài)補(bǔ)償體系，為地下水控制與管理提供參考。

(2)主客體自我矛盾沖突。地下水通常不存在大規(guī)模水量流動(dòng)，在開采的短時(shí)期內(nèi)僅影響自身區(qū)域地下水的水量和水質(zhì)。因此，地下水開采和使用群體具有補(bǔ)償主體與客體雙重身份并存的特征[16]，即一方面通過獲得清潔水資源成為受益者，另一方面可能在開采過程中造成生態(tài)環(huán)境破壞成為受損者。當(dāng)這種特征引發(fā)主、客體自我矛盾沖突時(shí)，需要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展投入與污染治理資金的分配比例，在地下水資源開采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間做出權(quán)衡。

(3)邊界難以界定。地表水與地下水之間存在水量補(bǔ)給，有密切的水力聯(lián)系。現(xiàn)有補(bǔ)償邊界主要參考地表水，以行政或流域劃分作為補(bǔ)償范圍的主要界定方法。但地下水開發(fā)多以區(qū)域自用為主，且埋藏深度較大，無明顯流域邊界[26]。同時(shí)，簡單的行政、流域劃分與超采區(qū)及污染區(qū)并不重合，忽視了實(shí)際開采和污染的現(xiàn)狀，導(dǎo)致補(bǔ)償責(zé)任模糊，難以取得地下水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果。應(yīng)盡快建立一個(gè)綜合考慮地形地貌特征、開采含水層、水質(zhì)特征的補(bǔ)償邊界確定方法。

(4)取證難度大、成本高。地下水空間分布、運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)和物理化學(xué)性質(zhì)受到所處地質(zhì)環(huán)境的影響[27]。尤其在地質(zhì)特征復(fù)雜區(qū)域，地下水主流、支流眾多且埋藏深度大，造成了地下水超采或污染過程緩慢但隱蔽性極強(qiáng)的現(xiàn)象，難以及時(shí)采取有效的治理措施。地下垂直空間地層復(fù)雜，使得取證難度大、成本高且存在不確定性，因而難以提供準(zhǔn)確、可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)，補(bǔ)償依據(jù)較少，不利于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定。綜合應(yīng)用遙感、無損探測、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段將有助于降低取證難度和成本。

4 地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在標(biāo)準(zhǔn)、方式、政策等方面與地表水類似，但兩者在補(bǔ)償主客體、范圍、原則等方面具有顯著的差異性，地表水與地下水生態(tài)補(bǔ)償特征比較見表1。已有學(xué)者在地下水超采區(qū)實(shí)地考察后，調(diào)研了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的補(bǔ)償意愿及政策落實(shí)情況，提出聯(lián)合利用、合理分配水資源的建議。柳荻等[28]運(yùn)用了雙邊界二分式意愿調(diào)查法對(duì)農(nóng)戶休耕補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，探究農(nóng)民受償意愿的區(qū)間及地下水超采區(qū)補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩兀源颂岣咿r(nóng)戶認(rèn)知水平。謝花林等[29]利用機(jī)會(huì)成本法確定河北省地下水漏斗區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并利用Logistic模型分析影響休耕意愿的因素，提出了每畝土地最佳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)值作為政府補(bǔ)助參考。吳樂等[30]以節(jié)水量與補(bǔ)償金額的比值評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施效率，對(duì)比種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、灌溉節(jié)水等政策實(shí)施效果，選取最優(yōu)種植結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資金補(bǔ)貼成果最大化。王詠鈴等[31]以新疆焉耆縣作為研究區(qū)域，基于地下水均衡理論，預(yù)測區(qū)域地下水開采量，合理配置地表水和地下水聯(lián)合利用方案，科學(xué)解決地下水生態(tài)環(huán)境問題。徐慶勇等[32]在地下水飲用水源區(qū)通過水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)超標(biāo)污染物，分區(qū)計(jì)算地下水生態(tài)價(jià)值，結(jié)合人民生活水平進(jìn)一步完善了生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)模型。

表1 地表水與地下水生態(tài)補(bǔ)償特征比較

針對(duì)地下水生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有問題，仍然需要深入研究補(bǔ)償范圍、原則、標(biāo)準(zhǔn)、方式和政策等，推動(dòng)地下水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施。

4.1 生態(tài)補(bǔ)償范圍

監(jiān)測地下水埋藏深度，統(tǒng)計(jì)并計(jì)算其變化率。選定變化率持續(xù)下降的區(qū)域?yàn)槌蓞^(qū)，其中地下水開發(fā)量接近于可開采量閾值的地區(qū)可定為嚴(yán)重超采區(qū)[33]。結(jié)合區(qū)域內(nèi)地下水超采造成的植被衰退、地面沉降、水質(zhì)惡化等危害，進(jìn)行補(bǔ)償?shù)燃?jí)劃分。制定地下水水質(zhì)監(jiān)測方案，判斷污染類型和程度，基于超采區(qū)的劃分以及污染范圍明確補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍內(nèi)加強(qiáng)地下水的管理，根據(jù)超采區(qū)和污染區(qū)的面積、類型和等級(jí)由當(dāng)?shù)卣疇款^建設(shè)地下水保護(hù)工程，并予以一定政策上的扶持，必要時(shí)可采取限采、禁采、跨區(qū)域調(diào)水等措施以減少地下水的使用。

4.2 生態(tài)補(bǔ)償原則

考慮到地下水開采區(qū)域補(bǔ)償主客體的雙重身份，除了通常遵循的“誰污染誰治理、誰受益誰補(bǔ)償”原則之外，進(jìn)一步提出“立足發(fā)展、積極自籌、適度負(fù)債、自我補(bǔ)償”的原則。即開采區(qū)域政府以綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，同時(shí)督促企業(yè)或個(gè)人積極承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，通過稅收或保證金等多種形式籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。此外，在確保生態(tài)環(huán)境安全的前提下允許一定程度環(huán)境負(fù)債，但地下水資源的受益企業(yè)要向社會(huì)真實(shí)公允地反映負(fù)債情況，并將其納入財(cái)政核算中。企業(yè)和政府通過對(duì)自籌資金統(tǒng)籌管理、合理分配，進(jìn)行自我生態(tài)補(bǔ)償，為本區(qū)域地下水保護(hù)提供必要的資金支持。

4.3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

綜合生態(tài)補(bǔ)償工程項(xiàng)目的總成本以及開發(fā)破壞的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)價(jià)值，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。地下水的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目總成本定價(jià)應(yīng)該充分考慮地下水水資源消耗者和提供者雙方的利益，將整治污染、修建地下水保護(hù)工程等方面的投入作為顯性投入依據(jù)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以中央政府為主導(dǎo)，扶持地方政府出資建設(shè)。此外，地下水的水質(zhì)、水量等評(píng)價(jià)因子應(yīng)納入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算中，完善評(píng)價(jià)體系，將其作為隱性投入。結(jié)合區(qū)域開采現(xiàn)狀和補(bǔ)償者的經(jīng)濟(jì)能力，權(quán)衡顯性、隱性的投入，構(gòu)建因地制宜的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 生態(tài)補(bǔ)償方式

傳統(tǒng)方式以地表水的補(bǔ)償為主，局限于上、下游跨區(qū)域的雙向補(bǔ)償，缺乏對(duì)地下水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾暋乃康慕嵌确治觯叵滤疀]有大規(guī)模的水量流動(dòng)，主要由開采區(qū)域自用，在統(tǒng)計(jì)可用水資源量時(shí)應(yīng)將自用地下水和調(diào)用地表水疊加，合理分配補(bǔ)償比例。從水質(zhì)的角度分析，地表水和地下水水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同，利用監(jiān)測平臺(tái)的數(shù)據(jù)，建立評(píng)價(jià)二者的綜合性水質(zhì)安全指標(biāo)，完善現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系。按水質(zhì)優(yōu)劣分為多個(gè)梯級(jí)，針對(duì)地表水、地下水每個(gè)梯級(jí)設(shè)置對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[34]。聯(lián)合補(bǔ)償時(shí)，若流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆敺教幱诘叵滤_采區(qū)，應(yīng)將一部分補(bǔ)償資金投入地下水保護(hù)工程的建設(shè)之中，以維持地下水良性循環(huán)過程。

4.5 生態(tài)補(bǔ)償政策

生態(tài)補(bǔ)償金額確定通常以補(bǔ)償項(xiàng)目的總成本為依據(jù)，缺乏獎(jiǎng)懲制度的激勵(lì)，造成執(zhí)行的積極性不高。提出地下水生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)政策，對(duì)比目標(biāo)節(jié)水量或水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將地下水開采限制和污染治理的目標(biāo)與實(shí)際完成情況進(jìn)行對(duì)比，當(dāng)企業(yè)、農(nóng)戶超額完成目標(biāo)時(shí)，在原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上增設(shè)激勵(lì)補(bǔ)償，提高其水資源保護(hù)的積極性。補(bǔ)償金額在核算超額量的同時(shí)，還應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)水平和氣候水文條件，對(duì)發(fā)展水平較低、氣候較為干旱的區(qū)域?qū)嵤┱呱系膬A斜，加大扶持力度，在提高居民生活水平的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)一步深入，將補(bǔ)償?shù)男Ч涞綄?shí)處，做到惠及企業(yè)、惠及人民。

5 結(jié)論與建議

(1)目前國內(nèi)地下水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐尚未形成有效機(jī)制，缺乏規(guī)范流程及科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償主、客體的雙重身份并存，引發(fā)了資源開發(fā)者及保護(hù)者的利益沖突。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以權(quán)衡。同時(shí)，地下水埋藏深度大，補(bǔ)償邊界模糊，使得監(jiān)測及管理成本上升，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立和實(shí)施存在諸多困難。因此，地下水生態(tài)補(bǔ)償研究在充分考慮區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)水平的前提下，應(yīng)朝著多元化、綜合化方向發(fā)展。總結(jié)地下水生態(tài)補(bǔ)償所存在的問題，提出相應(yīng)的發(fā)展方向及建議，如表2所示。

表2 地下水生態(tài)補(bǔ)償問題及發(fā)展方向

(2)在借鑒地表水生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，地下水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)充分考慮開采及污染過程中區(qū)域性、隱蔽性的特征。從區(qū)域自身屬性出發(fā)，綜合考慮外部條件，科學(xué)劃分地下水污染、超采的區(qū)域，制定地下水生態(tài)補(bǔ)償資金測算標(biāo)準(zhǔn)。通過建設(shè)水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對(duì)水質(zhì)、水量等數(shù)據(jù)分級(jí)處理[35]，根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源的調(diào)度情況，設(shè)置合理權(quán)重，根據(jù)地表水和地下水的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)具體確定資金補(bǔ)償額度。

(3)在生態(tài)補(bǔ)償過程中，需要嚴(yán)格落實(shí)水資源管理工作。明確地下水資源的利益相關(guān)者應(yīng)履行的環(huán)保職責(zé)，在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面出臺(tái)嚴(yán)格的管理制度。地下水開發(fā)利用具有區(qū)域性，監(jiān)督管理部門應(yīng)細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在開采區(qū)設(shè)立監(jiān)管負(fù)責(zé)人，成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作小組[36]，協(xié)調(diào)利益沖突，公布補(bǔ)償認(rèn)定，引導(dǎo)補(bǔ)償方開展地下水保護(hù)工程建設(shè)。

(4)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，實(shí)行多方補(bǔ)償、多元補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償機(jī)制并行[37]。建立地下水生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)，積極探索水權(quán)交易、工程支持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多種生態(tài)補(bǔ)償方式和途徑，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中對(duì)生態(tài)環(huán)境多層次多角度的管理控制。全面考慮水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的經(jīng)濟(jì)能力和補(bǔ)償?shù)拈L遠(yuǎn)效果，使得參與的主體更加緊密地聯(lián)系合作，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。