財政支持脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵環節及其政策建議

王長松，朱述斌，周 波

(1.江西省農業科學院，江西 南昌 330200；2.江西農業大學，江西 南昌 330045)

黨的十八大以來，黨中央、國務院將脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，舉全黨全社會之力攻堅作戰，出臺了一批超常規的政策舉措，實施了一系列針對農村貧困地區、貧困人口的傾斜政策、精準扶持措施。這些超常規政策以及高強度投入，對確保如期實現脫貧攻堅目標發揮了重要作用。2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年，是打贏脫貧攻堅戰與實施鄉村振興戰略的歷史交匯期。為充分發揮財政政策的引導和支撐作用，切實做好脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的財政政策研究，緊緊圍繞脫貧攻堅需要長期逐步解決的主要問題和鄉村振興亟需補齊的“三農短板”，有針對性地提出了解決兩者銜接的一攬子“財政方案”，這些關系到廣大貧困地區脫貧攻堅成果的鞏固和鄉村振興戰略的高質量實施[1]，是當前及今后一段時期內的重要任務和重點工作，因此，促進兩項政策銜接的有效對接、無縫接駁意義重大。

1 推進脫貧攻堅與鄉村振興政策有機銜接的重要意義

1.1 關系到脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興戰略高質量實施

當前，我國正處于脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接的歷史交匯期，兩者協同發展、相互銜接、共同推進，是全面建成小康社會的必然選擇。(1)這順應了脫貧攻堅與鄉村振興戰略政策目標的銜接需求。脫貧攻堅是全面建成小康社會實現第一個百年目標的基礎，鄉村振興是實現農業強、農村美、農民富第二個百年目標的基礎，兩者在目標上既是統一的又是層層遞進的關系。同時，脫貧攻堅和鄉村振興戰略均是以人民為中心的發展思想，堅持農民主體地位，堅持農業農村優先發展為目標的集中體現[2]。(2)順應了脫貧攻堅與鄉村振興戰略政策舉措的銜接需求。脫貧攻堅是通過“五個一批”具體方式，采取產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、保障扶貧等十大工程具體舉措，實現貧困地區農村貧困人口“兩不愁、三保障”。鄉村振興則是從政治、經濟、文化、科技、生態等方面入手，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動農業農村整體發展，進而實現農業農村現代化。兩者在實現路徑上具有高度的關聯性[3-4]。

1.2 關系到補齊脫貧攻堅短板與夯實鄉村振興薄弱環節

脫貧攻堅戰即將取得全面勝利，為鄉村振興戰略實施創造了較好的基礎條件，但農村基礎設施和公共服務等領域仍然存在許多短板，部分實際困難和突出問題仍需等到鄉村振興階段解決。一是脫貧攻堅取得全面勝利仍然存在短板。截至2020年3月底全國仍有52個貧困縣未摘帽、2707個貧困村未出列、建檔立卡未全部脫貧，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險[5]。在深度貧困地區，老弱病殘等特殊困難群體比例高、邊緣群體戶以及貧困群眾自身發展能力弱，使得剩余脫貧攻堅任務攻堅難度陡增。二是脫貧地區的長效發展機制存在短板。脫貧的貧困地區面臨先天資源約束限制、生產要素匱乏、貧困戶內生發展動力不足、產業發展基礎薄弱、易地扶貧搬遷戶的后續生計和社會融入、基本公共服務的均等化等一系列仍需解決的問題，對如何建立健全穩定長效脫貧和可持續的發展機制提出了巨大的考驗和挑戰。

1.3 關系到脫貧攻堅與鄉村振興戰略能否形成政策合力

脫貧攻堅重點是要解決貧困群體的“兩不愁、三保障”問題，但脫貧后的持續發展，需要外部機會和內生動力的雙重支撐；鄉村振興通過外部支持和激活內生動力，能夠為貧困群體提供更穩定的發展基礎和發展機會，能夠有效鞏固脫貧攻堅的政策成果。要實現脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有效銜接和無縫對接，財政支持政策亟需解決幾個方向性的問題，比如，現有的哪些財政政策需要延續保留，已有財政政策存在哪些不足以及是否需要適當調整，哪些已有財政政策明顯脫離實際或已經完成歷史使命需要據實取消等。通過重新梳理、整合好2個方面政策的銜接、對接，必將有效聚合“1+1>2”的政策合力，更加充分發揮一體融合、一體推進的強大政策動力。

2 脫貧攻堅面臨的困難和問題

打贏脫貧攻堅戰，是黨對人民和歷史做出的莊嚴承諾，是全面建成小康社會的底線任務。調研發現，各地區圍繞“兩不愁、三保障”目標，在精準識別、產業扶貧、扶貧扶智、安居扶貧、健康扶貧、財政保障、可持續發展等方面做了大量工作，經過多年攻堅，多年集中、傾斜投入，貧困縣的農村生產和基礎設施條件有了較大改善，脫貧攻堅工作取得了明顯成效。但在肯定成績的同時，也要清醒認識到全面打贏脫貧攻堅戰面臨的困難和問題，尤其是亟需在鞏固脫貧成效階段和實施鄉村振興戰略過程中解決的困難和問題。

2.1 鞏固脫貧成效存在的不利因素

2.1.1 前期拔高標準“吊高胃口”，導致“福利陷阱”“懸崖效應”的發生 在全面實施脫貧攻堅過程中，部分貧困縣在解決“兩不愁、三保障”問題上做了不少探索，但是部分地區有意或無意地拔高了標準、吊高了胃口，進而產生了眾多問題。例如，部分地區出現的貧困戶醫療費用報銷比例層層加碼；部分地區對特困農戶核定不精準，超量實施住房兜底“交鑰匙工程”，添置家電、家具、造成部分群眾“等、靠、要”思想問題；部分地區低保按戶保障比例標準過高，甚至出現將不符合條件的對象納入低保范圍等。如果繼續執行人為拔高、“吊高胃口”的脫貧標準將會擠壓有效的扶貧資源，影響全省整體脫貧攻堅進程和成色。同時，過高的標準容易把貧困戶的“胃口”吊高，貧困群眾陷入“福利陷阱”，導致出現“懸崖效應”，造成爭當貧困戶的現象，進而導致社會規則失序，引發新的不公。此外，若長期執行拔高標準、“吊高胃口”的脫貧標準，必然加大脫貧攻堅的難度，加大財政負擔，是不可持續的，后期政府承諾無法兌現，必將損害黨和政府的公信力，導致群眾不滿。

2.1.2 貧困地區本身是困中之困、堅中之堅，鞏固脫貧成效難度較大 由于部分貧困地區整體貧困較為突出，鞏固提升脫貧攻堅成果任務繁重。主要表現為：一是深度貧困地區資源稟賦差。深度貧困地區往往生產要素缺乏、產業發展不足，生態環境脆弱、抗風險能力不足，社會經濟發展滯后、公共保障不足，思想觀念落后、素質能力不高[6]。二是易返貧群體比例高。由于貧困地區整體經濟發展水平不高，脫貧基礎非常脆弱，還存在比較大的易返貧群體。三是貧困地區歷史欠賬太多。資源有限、政策時滯或偏差等因素影響，部分貧困地區基礎設施薄弱、自我發展能力不足、民生領域欠賬過多的問題仍然比較突出，鞏固脫貧成效難度較大。四是政策實施“邊際遞減效應”顯現，持續鞏固脫貧成效難度加大。脫貧攻堅成效的獲得很大程度上來自于政策的傾斜和支持。當前，隨著多數貧困地區陸續脫貧摘帽，但政策實施的“邊際效應”逐漸顯現，主要表現為每單位扶貧資金的投入所帶來的貧困人口的減少、貧困發生率的下降呈現減緩趨勢，持續鞏固脫貧成效難度加大。

2.2 提升脫貧攻堅成效亟需解決的困難和問題

2.2.1 貧困村與部分邊緣村基礎設施建設出現“倒掛”現象 在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全國上下眾志成城、勠力同心，堅決打好脫貧攻堅這場硬仗，貧困村和貧困群眾狀況得到了有力改善，展現出了新面貌、新氣象，但是部分邊緣村缺乏資金、項目支持，在經濟發展、基礎設施、住房條件、文化體育等方面還有一定的發展差距，成為當前農村地區的發展短板。

2.2.2 產業扶貧帶貧減貧能力整體不強 由于2020年是貧困人口脫貧的時間終結點，加之脫貧攻堅時間緊、任務重、追責嚴，部分地區為了早日完成脫貧摘帽任務，大多傾向于選擇“短、平、快”的農業產業扶貧項目，從而導致產業扶貧、帶貧、減貧的長效性和穩定性整體不強，主要表現為：一是貧困地區傳統農業產業比重大。貧困地區大多是傳統國家糧食主產區和生豬重要養殖區，其糧豬型的傳統農業結構未得到有效提升和優化，其產業鏈條短、科技含量低、能源消耗大、競爭力不足、經營風險大。二是政策支持導向不足。用于脫貧攻堅的統籌整合資金主要使用方向是農業發展生產和農村基礎設施建設，受限于統籌整合資金的績效考核要求，資金投向農業生產環節多、投入產品營銷、品牌建設資金少，資金投向農業基礎設施多、支持促進農業一二三產融合投入少，資金投向農村生活基礎設施多、投向農村鄉村旅游與休閑農業產業發展少，導致市場、技術信息閉塞，新技術、新品種引進和轉化速度慢，農業科技應用程度低，高值農業發展受到嚴重制約，產業利益聯結機制作用有限，二三產業帶貧減貧效益差。

3 推進脫貧攻堅與鄉村振興政策有機銜接必須把握的關鍵環節

要充分發揮財政政策在脫貧攻堅與鄉村振興的引導、保障和催化作用，就必須緊緊圍繞脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略有機銜接的現實需求和關鍵環節，針對脫貧攻堅和鄉村振興的“三農短板”，抓實抓細兩者有機銜接的政策舉措關鍵環節，才能更好地推動兩者的有機銜接和協同發展[3-4]。

3.1 做好一項考核制度銜接，科學制定和實施鄉村振興戰略實績考核辦法

實施嚴格的考核評估激勵制度是取得脫貧攻堅全面勝利和推進鄉村振興戰略的重要保障。脫貧攻堅期內，我國相繼實施了黨委政府脫貧攻堅工作成效考核、扶貧成效省級交叉檢查、脫貧攻堅成效第三方評估、財政專項扶貧資金績效評價等多項考核評價激勵機制。隨著脫貧攻堅進入全面勝利階段，在開展全國脫貧攻堅普查的同時，應當充分考慮脫貧攻堅進展和考核情況，優化調整完善指標，做好脫貧攻堅與鄉村振興戰略實施的考核評估激勵制度的銜接，力求為脫貧攻堅取得全面勝利和有序推進鄉村振興戰略提供重要保障，確?？己嗽u估激勵制度經得起實踐和歷史檢驗。

3.2 做好兩項政策過渡銜接，持續推進脫貧攻堅成效鞏固與發展

2020年后隨著我國絕對貧困人口的消失，農村減貧對象重點是相對貧困人口，如何做好農村貧困邊緣、脆弱返貧重點人員的監測與幫扶，防止新增和返貧現象的發生，探索建立脫貧攻堅成效長效機制與可持續發展，仍將是脫貧攻堅與鄉村振興交匯期的工作重點。

3.2.1 做好體制機制的過渡銜接 借鑒脫貧攻堅積累的成功經驗，強化“五級書記”抓鄉村振興的制度保障，盡早研究出臺脫貧攻堅銜接鄉村振興的責任落實、組織保障、工作推進、考核評價等方面的實施細則；科學指導貧困地區逐步將重點工作由脫貧攻堅向鞏固脫貧攻堅成效與鄉村振興銜接過渡，完善落實項目統籌機制，研判脫貧攻堅項目中需要延續和升級的內容，適時調整并將其納入鄉村振興的項目規劃中。

3.2.2 做好涉農資金投入的過渡銜接 根據“農業農村優先發展”的總要求，繼續發揮財政與金融投入的主體和主導作用，將支農資金作為財政支出優先保障的重點，確保財政投入穩定增長；強化資金整合，把脫貧攻堅成效可持續與鄉村振興各項投入統籌起來，用好用活財政涉農資金整合政策，充分發揮資金整合規模合力效益；充分發揮財政資金的引導和撬動作用，通過以獎代補、貼息、擔保等方式，用好用活“財政專項+基建投資”“中央支持+地方投入”“財政資金+金融資本+社會資本”等各項組合政策，引導金融和社會資本更多地投向扶貧和鄉村振興事業，以滿足鄉村振興多樣化融資需求。

3.3 做好三項財政支持銜接，明確財政支持重點領域和重點方向

鄉村振興需解決的急迫問題和重要問題是人的問題、錢的問題和改革的問題，因此財政支持應當圍繞鄉村振興亟需解決的重要問題實現轉變銜接。

3.3.1 財政支持要從“重物”向“重人”實現轉變銜接 鄉村振興的關鍵是“人才振興”，財政發力要從“重物”轉為“重人”。財政支持“人才振興”，要突出重點領域和關鍵環節。首先，要培育一批新型職業農民，使新型農民成為鞏固脫貧成效和實施鄉村振興戰略的主力軍，讓其成為鞏固脫貧攻堅成效和實施鄉村振興戰略的參與者、建設者和受益者。其次，加大對鄉村“土專家”“田秀才”的扶持力度，大力開展惠農政策、扶貧開發、新農村建設、農村環境整治等方面的知識培訓，強化鄉村黨員和基層干部治理能力提升。此外，要進一步引導和鼓勵大學生到鄉村工作就業，為在鄉村工作的大學生提供創業信貸貼息、科研獎補、職級優先、高定工資檔位等多方優惠，激勵大學生干事創業活力[7]。

3.3.2 財政支持要從“落實保障”向“主動引導”實現轉變銜接 財政要改變“財政就是買單者”的被動思維，積極主動參與扶貧主管部門和鄉村振興主管部門的整體規劃，完善部分行業規劃，著力解決財政資金碎片化、制度零散化等問題，督促相關部門做好績效目標實施和資金科學支出[7-8]。同時，財政引導要發揮“四兩撥千斤”的作用，充分發揮財政支持的撬動作用和引導作用，堅持“財政引導、市場主導”的原則，引導市場資源優化配置，激活金融資源的內生動力，引導和撬動金融資源與社會資本參與鞏固脫貧攻堅成效與實施鄉村振興戰略的重大項目建設。

3.3.3 財政支持要從“資金推動”向“要素驅動”實現轉變銜接 長期以來，資金、土地、人才等各種要素單向由農村流入城市、造成農村嚴重“失血”“貧血”。鞏固脫貧攻堅成效和實施鄉村振興戰略，財政支持必須重點圍繞“錢、地、人”等生產要素在城鄉間自由流動、基礎設施和公共服務等公共資源在城鄉間均衡配置進行轉變，以期推動城鄉要素自由流動，城鄉要素實現平等交換，城鄉公共資源實現均衡配置[3-4,8]。

3.4 做好四項舉措對接銜接，綜合提升脫貧攻堅與鄉村振興成效與質量

脫貧攻堅在產業、生態、組織、文化和人才等方面取得了明顯成效，推動要素配置、資金投入、公共服務向農業農村傾斜，為實施鄉村振興奠定堅實基礎，加強脫貧攻堅成效與鄉村振興戰略無縫對接，顯得尤為重要。因此，為提升脫貧攻堅成效、保障鄉村振興質量，需要在兩者的有機銜接中做好“四項對接”。

3.4.1 做好產業扶貧與鄉村產業興旺的對接 產業扶貧增強了貧困村和貧困戶的可持續脫貧致富能力。產業興旺可在產業扶貧所形成的產業基礎上優化升級，依托“市場+政府”持續推進農業產業化、綠色化、優質化、特色化、品牌化和多元化融合發展，借助和優化產業扶貧形成的利益聯結機制，對鄉村發展的內源性動力支撐進行強化塑造，大力提升農業綜合競爭力。

3.4.2 做好生態扶貧與鄉村生態宜居的銜接 生態宜居可借鑒生態扶貧中扶貧脫貧與生態修復的目標，設立公益性崗位，在解決相對貧困群眾就業的同時進行生態修護保護工作。借鑒農村安全飲水工程管護經驗，持續改善農村人居環境，深入開展實施“廁所革命”“鄉鎮生活污水治理”“農村生活垃圾無害化處理”等重大生態工程，以“美麗鄉村”建設為重要抓手，推動“千村示范、萬村整治”工程，全面推進農村環境綜合整治，健全農村人居環境整治長效機制。借助生態扶貧中建立的生態扶貧專業合作組織，調動農戶積極性，減少秸稈焚燒、有害化肥、畜禽糞污污染等農村突出環境問題。

3.4.3 做好扶智扶志與鄉風文明的對接 鄉風文明建設可借鑒教育扶貧的“控輟保學”經驗，大力提升農村教育設施建設和農村教育水平，阻斷貧困的代際傳遞，為實現鄉風文明提供智力支持。通過借鑒扶貧扶志的經驗，大力破除群眾“等、靠、要”思想，克服農民攀比心理，為實現鄉風文明提供動力支持；通過借鑒扶貧扶志“感恩教育”的經驗，開展好扶貧扶志感恩教育行動，進一步增強農民的主體意識、內生動力，為實現鄉風文明營造良好氛圍。

3.4.4 做好扶貧工作隊與鄉村人才振興的銜接 鄉村人才振興可延續駐村幫扶經驗，進一步完善駐村幫扶管理辦法，采取保障激勵與考評并行的管理體制，繼續選派“駐村工作隊”“優秀干部到村任第一書記”“駐村農技員”幫助推進實施鄉村振興。通過脫貧攻堅各類激勵政策，激勵各類企業、社會組織、公益人士參與到減貧與鄉村振興事業，充分發揮市場和社會的力量，并與政府形成三方合力，即政府、市場、社會三位一體的有效鄉村治理新格局。

4 推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的財政政策建議

2020年3月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，脫貧摘帽不是終點，要根據主要矛盾的變化，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制[5,9]。針對脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的現實需要和必須把握的關鍵環節，做好“一項考核制度銜接”“兩項政策過渡銜接”“三項財政轉變銜接”“四項舉措對接銜接”的重點支持，充分發揮財政政策在脫貧攻堅與鄉村振興的引導、保障和催化作用，實現脫貧攻堅和鄉村振興戰略的有機銜接。

4.1 保留財政專項扶貧資金，支持建立長效脫貧和防止返貧機制

在脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期，我國集中連片特困地區相對貧困形勢仍然嚴峻、問題依然突出。因此，仍需要保留財政專項扶貧資金給予重點支持，避免出現返貧和“斷崖效應”。對于2020年后財政專項扶貧資金支出范圍在保持原有支出方向的同時，應當結合鄉村振興地方規劃或部門專項規劃規定的重點方向進行適當調整。如結合鄉村產業發展需求，增加農村致富帶頭人的科學技術培訓和產業融合發展支持等支出內容；結合生態宜居要求，增加農村人居環境整治支出內容；結合鄉風文明，增加扶志宣傳宣講、獎勵等支出內容。

4.2 探索建立涉農資金統籌整合長效機制，支持精準補齊“三農”領域短板

脫貧攻堅期內，財政部門會同相關部門探索建立了貧困縣財政涉農扶貧資金統籌整合試點工作，有效提高了財政資金使用效益，優化完善了脫貧攻堅資金供給制度，為推進實施鄉村振興戰略、解決“三農”領域短板提供了重要參考。2017年12月，國務院印發了《關于涉農資金統籌整合長效機制的意見》，建議2020年后將貧困縣財政涉農扶貧資金統籌整合試點工作穩步有序地過渡到涉農資金統籌整合長效機制，賦予各地必要的統籌涉農資金的自主權，允許各地實行“大專項+任務清單”管理模式，允許各地在完成約束性任務的前提下，可根據當地產業發展需要，區分輕重緩急，在同一大專項內調劑使用資金，精準補齊“三農”領域短板[10]。

4.3 調整完善鄉村產業發展政策，支持鄉村產業集群可持續發展

基于市場需求和產業發展規律，發展優勢特色產業是幫助貧困地區經濟發展和貧困群眾脫貧持續增收的重要抓手。因此，適時調整和完善新一輪的產業扶貧提質增效扶持政策，確保產業健康持續發展非常迫切。一是由扶持特定個體向扶持多元化產業主體發展轉變。脫貧攻堅期內產業扶貧主要是精準到個人的產業幫扶，隨著貧困人口的脫貧，要將重點瞄準區域經濟發展，積極推進農業集體產權制度改革，產業扶貧要從直接幫扶向加大村經濟集體等產業主體扶持力度轉變。二是資金由均衡分配向集中力量支持產業集群轉變。在脫貧攻堅階段，對農業產業扶貧的資金支持主要集中在基礎設施領域，而支持特色農業產業資金量小且分散、難以形成規模效應，建議結合各區域產業特點，研究集中資金、分步實施，支持區域優勢明顯的產業集群建設。三是財政資金由直接扶持向金融協同支持轉變。改變財政資金直接補助個人或新型經營主體方式，盡可能通過發展政策性擔保、產業基金、農業大災保險、優勢特色農產品價格保險等金融協同創新產品，延續擴大農村金融機構定向費用補貼、創業擔保貸款貼息及獎勵補助等相關政策，緩解產業發展融資難、融資貴問題，增強新型經營主體和農戶抵抗“自然和價格”雙重風險的能力。

4.4 保持脫貧攻堅政策穩定，支持拓寬鄉村發展資金籌集渠道

2020年后脫貧攻堅階段性任務完成后，扶貧工作也將進入新的歷史階段，由“扶貧”轉向“防貧”、由解決“絕對貧困”轉向“相對貧困”，但是繼續開展以“縮小收入差距、緩解相對貧困、促進共同富?！睘槟康牡姆鲐氶_發，仍將是推進基本實現現代化、高水平全面建成小康社會的必然要求和重要任務。一方面，部分貧困地區財力基礎依然薄弱、公共服務短板依然明顯、基礎設施條件依然落后的現實狀況并未發生根本性轉變。針對這些經濟較為落后的地區和貧困人口，繼續保持政策的穩定性和延續性，建議2020年后繼續對貧困地區低保、五保、就業扶貧、教育扶貧、生態扶貧、資產收益扶貧、扶貧小額信貸等相關政策給予支持，避免貧困地區出現“斷崖效應”。另一方面，無論是鄉村振興，還是脫貧攻堅都離不開真金白銀的投入，財政支持脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接必須解決錢從哪里來的問題。因此，建議適度拓寬鄉村發展資金籌集渠道，多渠道增加鄉村發展資金投入。繼續實施和擴大國有土地使用出讓收入使用范圍，進一步提高農業農村投入比例，讓農村充分分享土地增值成果；建議繼續實施和擴大城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑和跨設區市補充耕地省級統籌調劑政策，將所得收益通過預算安排用于支持脫貧攻堅和鄉村振興戰略。

4.5 及時補短糾偏，支持構筑建成小康社會的社會保障底線

脫貧攻堅期內，各地在解決“兩不愁、三保障”突出問題方面做了不少探索和實踐，部分地區有意或者無意拔高了脫貧標準或者降低了脫貧標準，脫離實際，影響脫貧攻堅成效，部分政策缺乏可持續性。根據中央文件規定，各地已經實施的重大疾病醫療補充保險和其他政府兜底性醫療保障政策，在2020年底前過渡到城鄉醫療救助制度提供兜底保障。此外，由于原有政策目標任務基本完成，原有的部分階段性財政支持政策也應當據實取消。例如，農村易地扶貧搬遷政策和光伏建設項目扶貧目標基本實現，應當據實取消或者調整易地扶貧搬遷資金、光伏建設補貼資金等。