農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款調(diào)查分析
——以甘肅省為例

劉 弘

大連銀行股份有限公司，遼寧 大連 116000

關(guān)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款問題，早在2015年8月，國務(wù)院就出臺了相關(guān)政策，即《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。2015年12月，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，我國有232個(gè)縣（市、區(qū)）成為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)，有59個(gè)縣（市、區(qū)）成為農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)。

一、甘肅省農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的現(xiàn)狀分析

2016年4月，甘肅轄內(nèi)6個(gè)縣區(qū)，開始正式啟動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)工作。到2018年底，這些試點(diǎn)地區(qū)所發(fā)放的抵押貸款接近10億元，而全國所有試點(diǎn)地區(qū)的兩權(quán)抵押貸款總額則接近500億元。試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易要相比之前更為規(guī)范，這也意味著國家從農(nóng)村土地抵押兩權(quán)貸款入手，在金融信貸管理機(jī)制方面所采取的創(chuàng)新做法取得一定成效。

構(gòu)建農(nóng)村土地兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)平臺，建立規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)運(yùn)作平臺，加深了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的理解，深化了對土地經(jīng)營權(quán)作為貸款抵押物重要意義的認(rèn)識。

初步建立土地價(jià)值評估機(jī)制，負(fù)責(zé)提供承包土地參考價(jià)格、農(nóng)作物收益價(jià)值等信息的責(zé)任主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，上述信息是抵押價(jià)值評估的最重要的參考依據(jù)。涼州區(qū)在具體操作時(shí)，提供一個(gè)指導(dǎo)性的價(jià)格，貸款額度以30萬元為界線，由交易雙方也就是借款人和貸款銀行，根據(jù)指導(dǎo)價(jià)格協(xié)商確定，或者由貸款銀行自主確定，完善了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)評估、抵押登記的制度體系和操作經(jīng)驗(yàn)。

積極創(chuàng)新貸款模式。如以土地經(jīng)營權(quán)直接作為抵押進(jìn)行貸款，即抵押物中承包土地經(jīng)營權(quán)占比超過50%。還有一種就是土地經(jīng)營權(quán)輔助抵押貸款，即抵押物中經(jīng)營權(quán)抵押的價(jià)值占比低于50%。目前我國試點(diǎn)的大部分地區(qū)都是采用第二種貸款模式，諸如以政策性擔(dān)保、互助資金池?fù)?dān)保、企業(yè)擔(dān)保為主，經(jīng)營權(quán)抵押作為補(bǔ)充，反映了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值認(rèn)可度低，風(fēng)控落實(shí)難的問題。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)推進(jìn)中存在的問題

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資基礎(chǔ)性工作不完備

農(nóng)地確權(quán)頒證等尚不完善，主要是對于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的評估，并沒有規(guī)范、穩(wěn)定的制度作為保障，抵押物處置方面也依然存在問題，因此如何在信貸業(yè)務(wù)中真正發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值，仍然是一個(gè)有待解決的問題。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押產(chǎn)權(quán)很難達(dá)到完整性要求

在試點(diǎn)工作中，存在的主要問題是抵押物的擔(dān)保物權(quán)達(dá)不到完整性要求，借款人對土地經(jīng)營權(quán)并不擁有完整性產(chǎn)權(quán)，在這種情況下，如果其出現(xiàn)了違約行為，那么向其發(fā)放貸款的銀行就可能無法對其抵押物進(jìn)行處置。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通常以兩種方式獲得，一種是承包土地，另一種是合作社或是其他規(guī)模化的經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)的方式獲得，例如農(nóng)民將自己的土地作為股份參股合作社；另一種是以租賃方式流轉(zhuǎn)，即支付租金獲得土地經(jīng)營權(quán)。下面對上述不同方式獲取的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行探討：

1. 承包土地的農(nóng)戶，是土地經(jīng)營權(quán)的所有主體，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，都屬于承包土地的農(nóng)民。但問題在于，農(nóng)戶有可能因抵押貸款而導(dǎo)致口糧田的所有權(quán)不屬于自己，從而失去個(gè)人生活基本保障；還有就是因?yàn)橥恋夭⒉患校茈y通過市場化的方式對其進(jìn)行處置，或者說要付出比較高的代價(jià)才能對其進(jìn)行處置。

2. 如果是將土地作為股份，取得了土地經(jīng)營權(quán)，那么也存在問題，例如是否要給農(nóng)民留下部分土地作為口糧田，以避免其失去最低的生活保障；農(nóng)民是否會(huì)認(rèn)同合作社的債務(wù)；抵押物是否能夠順利找到受讓人；股權(quán)債權(quán)很可能會(huì)混合到一起，盡管名義上社員擁有合作社的部分股份，但是其所擁有的股份與其承擔(dān)的合作社的民事責(zé)任并不對等，因此合作社并不能真正擁有農(nóng)戶土地的經(jīng)營權(quán)，或者說所擁有的經(jīng)營權(quán)并不完整。

3. 如果是通過流轉(zhuǎn)租賃的方式取得土地的經(jīng)營權(quán)，那么可能會(huì)由于租金給付方式以及債權(quán)屬性問題，使得對于抵押物的處置存在困難。抵押人以租賃方式取得土地經(jīng)營權(quán)不宜作為貸款抵押物。如土地承租人將租賃期限內(nèi)的租金一次性進(jìn)行支付，這樣其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)就等同于債權(quán)，被處置時(shí)會(huì)比較順利。如承租人用來抵押的土地經(jīng)營權(quán)沒有一次性結(jié)清租金，那么金融機(jī)構(gòu)要對土地抵押物進(jìn)行處置時(shí)，農(nóng)民不會(huì)接受；即便農(nóng)民同意二次流轉(zhuǎn)，但仍需落實(shí)租金問題。在此種情況下，抵押物對于借款人并沒有約束性作用，而銀行也不能順利處置土地抵押物償債。

（三）金融機(jī)構(gòu)開展土地抵押貸款業(yè)務(wù)積極性不高，貸款額度較低，更注重其他擔(dān)保條件

由于土地經(jīng)營權(quán)評估、流轉(zhuǎn)機(jī)制還不完備，金融機(jī)構(gòu)難以高效處置抵押物。金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款積極性不高，因此這項(xiàng)工作推進(jìn)緩慢。一是貸款期限短、額度低，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)會(huì)考慮到土地經(jīng)營權(quán)難以流轉(zhuǎn)的問題，不可能發(fā)放期限長、額度高的貸款；二是金融機(jī)構(gòu)會(huì)要求落實(shí)多重?fù)?dān)保條件，除了土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物外，還要求提供其他擔(dān)保，而且與土地經(jīng)營權(quán)相比，金融機(jī)構(gòu)往往更看重其他抵押條件，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)抵押變成一種擺設(shè)。從本質(zhì)上來說，正是因?yàn)殂y行不愿意將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為直接抵押物，所有才會(huì)出現(xiàn)以土地經(jīng)營權(quán)作為反擔(dān)保措施，實(shí)際上融資成本是增加的，更降低農(nóng)村信貸可獲得性。

三、對策及建議

（一）制定完善的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估、流轉(zhuǎn)、登記、處置制度

1. 要有完整的制度體系作為保障，包括對于土地價(jià)值的評估方式和辦法，還要在土地評估中考慮時(shí)間價(jià)值；同時(shí)參考第三方中介機(jī)構(gòu)以及專業(yè)人士在土地經(jīng)營權(quán)評估中的意見。

2. 制定規(guī)范的交易鑒證制度。交易鑒證應(yīng)當(dāng)是由第三方完成的，這樣土地流轉(zhuǎn)合同就具備司法合同的性質(zhì)，既可以作為公證的依據(jù)之一，同時(shí)也可提供土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各類信息。

3. 進(jìn)一步規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)交易市場。比較規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，應(yīng)當(dāng)可以為農(nóng)戶、經(jīng)營者、銀行等提供良好合作的平臺，如果出現(xiàn)違約償貸問題，也可以比較順利的對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置。因此所建立的交易平臺必須能夠提供真實(shí)信息，能夠?qū)ν恋亟?jīng)營權(quán)的價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評估，并按照合法程序完成對產(chǎn)權(quán)的登記。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，充分體現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的價(jià)值

1. 規(guī)范農(nóng)戶以土地入股合作社的行為，尤其是風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)必須明確。合作社必須有良好的管理制度，各方主體共同分享利益，也共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣在處置土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，就會(huì)減少許多矛盾和糾紛。一定期限內(nèi)的保底收益，必須一次性結(jié)清；參與合作社的農(nóng)民，必須將完整的經(jīng)營權(quán)讓渡給合作社，這樣就可減少農(nóng)戶的違約和隨意收回土地經(jīng)營權(quán)的問題。

2. 土地出租流轉(zhuǎn)合同中，要對期限、租金支付等問題作出明確規(guī)定，如果是采用租賃方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)，那么期限設(shè)定要比較長，最好五年以上，即五年內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)都被讓渡出去，屬于買斷行為，穩(wěn)定性要強(qiáng)一些；在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，要明確流轉(zhuǎn)土地可用于抵押貸款的授權(quán)條款的規(guī)定；金融機(jī)構(gòu)在將土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物開展信貸業(yè)務(wù)時(shí)，要關(guān)注承包土地經(jīng)營權(quán)的剩余期限。

（三）制定扶持和激勵(lì)政策

1. 成立專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)管理資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行處置，如果不具備成立專業(yè)公司的條件，那么可對一些具有較強(qiáng)經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行培養(yǎng)，由其作為土地經(jīng)營權(quán)處置的托管機(jī)構(gòu)，當(dāng)作為抵押物的農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)問題，就由托管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，按照專業(yè)方式操作，這樣銀行就不會(huì)因?yàn)閾?dān)心農(nóng)地抵押物難以流轉(zhuǎn)而拒絕信貸申請。對于這類托管機(jī)構(gòu)，政府可為其發(fā)放一些補(bǔ)助，或是設(shè)立專項(xiàng)基金等。

2. 提高風(fēng)險(xiǎn)防控力，因?yàn)檗r(nóng)地經(jīng)營權(quán)并不是絕對穩(wěn)定的，自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等都會(huì)影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，因此應(yīng)當(dāng)為其提供相應(yīng)的保障。例如可以由保險(xiǎn)公司開發(fā)相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，要求那些以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的貸款申請人，必須參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；或建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對于承辦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)并出現(xiàn)違約問題的銀行，可將其納入補(bǔ)償基金的保障范圍。

3. 建立良好的信用體系。對于參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶和相關(guān)主體，要建立信用檔案體系，提高其履約意識；對于新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要確保其內(nèi)部治理的規(guī)范性，培育合格的承貸主體。