關于規范開展農村土地流轉不斷加強土地監管的對策建議

劉軍德

甘肅省蘭州市農村經濟指導站，甘肅 蘭州 730030

一、蘭州市農戶承包地流轉現狀

近年來，隨著蘭州市農村改革的持續深化，特別是農村土地“三權分置”辦法的積極推動落實和農業新型經營主體的快速發展，參與農村土地經營生產的愿望和需求不斷增加，土地流轉的面積逐年增加，流轉形式不斷豐富。截至2020年6月底，全市農村土地流轉面積已達94.78萬畝，流轉面積占家庭承包經營耕地總面積的28.45%。

二、推進農村土地流轉、加強土地監管的主要做法

（一）積極出臺政策，提供流轉遵循

為鼓勵和促進全市農村土地流轉，大力推動發展適度規模經營，蘭州市人民政府于2010年制定下發了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉工作的意見》和《關于推進農村產權制度改革的意見》，對全市農村土地流轉做出了全面部署，提出了明確的要求。同時，在認真調研分析的基礎上，再次下發了《蘭州市農村土地承包經營權流轉管理實施細則》。各縣（區）也結合實際，制訂了加快推進農村土地流轉工作措施，細化了對農村土地流轉的管理辦法。2015年以來，認真貫徹落實省上《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（甘辦發〔2015〕16號）文件精神，推動農村土地經營權穩步流轉，有力促進了農業產業的快速發展。

（二）強化業務指導，規范流轉行為

1.建立健全農村產權交易體系。2017年成立了蘭州農村產權交易中心，建成了全市統一的信息系統和管理平臺，在4個縣（區）設立了分支機構，在4個區設了辦事處。至此，全市農村產權交易市場體系建設已實現了市、區（縣）兩級全覆蓋、鄉（鎮）逐步擴展的良好態勢。

2.規范流轉行為及合同管理。蘭州市針對全市范圍內農村土地流轉合同文本不統一、合同簽訂不規范、流轉行為不符合法定程序等問題，參照省上的合同樣本，在全市范圍內統一制定并累計免費印發了制式合同20余萬份，組織培訓200余人（次），有效規范了土地流轉工作。同時，進一步完善和加強了對土地流轉登記、臺賬、備案及歸檔制度管理。

3.強化信息服務。定期做好農村土地承包經營及管理情況統計，適時掌握全市土地流轉規模經營情況，依托產權交易管理平臺、蘭州農業信息網、12316“三農”服務熱線、農信通手機短信服務等平臺，為廣大群眾提供及時、全面、便捷的土地流轉信息服務。

（三）認真確權頒證，夯實流轉基礎

農村土地確權登記頒證工作是推動農村土地積極、有序、健康流轉的前提和基礎。自2015年確權工作在全市范圍內推開以來，蘭州市多措并舉，確保了確權各階段任務的順利完成。

1.廣泛宣傳動員。充分利用各類媒體，宣傳政策法規、工作程序，依靠鄉村基層力量及村民喜聞樂見的形式，營造確權輿論氛圍，贏得了群眾的廣泛參與和支持。

2.注重培訓指導。高度重視確權業務的學習培訓，組織各級人員參加各類培訓，邀請專家實時指導，打造業務精良的工作隊伍，確保確權工作質量精、準、好。

3.狠抓細節把控。該市各級政府將確權工作納入目標考核，對落后單位、個人進行追責。編印通訊卡、創建工作群，加強業務聯絡與溝通，認真做好各類報表信息的統計報送。

4.落實督查整改。加大督查頻次，并針對出現的問題進行不定期、小范圍的抽查和暗訪，通過信息、簡報、實地回訪等方式，跟進整改動態，確保整改效果。

（四）強化體系建設，保障流轉權益

1.加大宣傳培訓。不斷加強對新修訂的《土地法》《土地承包法》及《民法典》《仲裁法》《物權法》等相關法律法規的培訓宣傳。編制完成了《蘭州市仲裁員培訓規劃》，每年對全市仲裁員分批進行集中培訓，各縣（區）也逐級開展仲裁業務培訓，夯實仲裁員的理論基礎，提升業務素質和工作能力。

2.不斷完善仲裁體系。全市8縣（區）均成立農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，有仲裁委員會成員155人，仲裁委員會日常辦事機構工作人員55人。2019年全年累計受理各類農村土地承包糾紛569起，調解仲裁548起，調解仲裁率達到96.3%，未發生一起因土地糾紛矛盾而引發的群體性上訪事件和惡性案件，切實維護了廣大農民的合法權益和切身利益。

三、存在的困難和問題

（一）流轉機制不健全，規模經營挑戰大

目前，蘭州市的土地流轉還處于發展階段，土地流轉機制還不健全，戶與戶之間的流轉大多以口頭協商的方式進行，沒有去農村土地流轉服務中心進行交易的想法和行為，這樣的流轉行為穩定性差，極易產生矛盾糾紛；另外，受傳統思想觀念、耕地細碎化及土地生產標準較低等情況的制約，要將每家每戶各自經營的小塊土地，通過土地流轉形成集中連片的規模經營，還需要一個認識提高、觀念轉變、產業引導、政策推動的漸變過程。

（二）土地基礎設施弱，流轉經營難度高

蘭州市鄉村大部分田間道路為土路，且路面較窄，只能通過小型機械；水庫、溝渠、提灌站等水利基礎設施大都無人管護，年久失修，無法保證長期供水和供水水壓，不利于生產經濟類作物和裝備現代化的灌溉設施；有些偏遠地區還有土葬習慣，一家一戶的墳塋也是流轉后規模經營的一個難題；交通和區位優勢明顯的地區土地流轉相對容易，但成本較高。這些因素均嚴重影響了經營者流轉農村土地的積極性。

（三）農業投資風險多，規模經營保障小

農業產業是脆弱的產業，不僅受制于市場，更多受制于自然條件和氣候條件，生產風險極高，收益不穩定；其次，農業生產周期長，尤其是經濟作物，從投資到收益快則二三年，慢則五六年，投資收益率低；加之近年來種子、農藥、化肥、人工等價格上漲因素，導致農業前期投入增大，因此很多經營者對投資農業極為慎重。

四、有序推進土地流轉持續加強監督管理的對策

（一）繼續做好農村土地確權的常態化管理

按照省上關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證“回頭看”的有關要求，認真抓好梳理排查和整改完善工作，確保應確盡確，充分保障農民群眾合法權益。建立健全常態化工作機制和措施，加強專業隊伍建設，全面提升服務能力，確保農村土地承包日常工作正常有序開展。

（二）持續落實農村土地“三權分置”

1.持續推動落實農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，進一步引導農村土地積極有序向新型經營主體流轉，向“新、特、優”農業產業流轉，促進農業向規?；?、區域化、產業化發展，推進土地資源的最優化配置和最高效利用，提升農業規?；a效益。

2.依法依規認真開展農村土地承包經營糾紛的調處化解，切實維護流轉雙方合法權益，保障農村社會的持續穩定。

3.依托蘭州農村產權交易中心，不斷健全和完善農村土地流轉交易服務體系，提升服務能力，強化對農村土地流轉的服務與指導。

4.積極開展土地流轉履約保證保險試點工作，建立土地流轉風險防控機制，確保農村土地流轉雙方權益。

（三）加大政府資金和金融信貸的支持

隨著土地流轉面積的增加和經營規模的擴大，省市安排的各類扶持獎勵資金已不能滿足發展的需要。所以，各級財政還需進一步給予扶持，解決農業農村發展，特別是土地流轉規模生產中投入不足的問題。同時，不斷完善社會信用擔保體系，有效緩解土地流轉中新型經營主體貸款難的問題。各級金融機構也要順應農業農村發展需求，創新多種適合農業、農村發展的信貸產品，加大資金投放范圍，通過信貸投入解決規模經營主體發展資金短缺的問題。

（四）完善農經工作體系和隊伍建設

進一步加強農經機構和隊伍建設，解決好農經管理機構面臨的體制不順、隊伍不穩等困難和問題，使農村經營管理機構、人員與所承擔的工作職責相適應，具備切實擔負起農村土地流轉管理重要職責的基本條件，不斷提高服務水平。同時，要加大法律法規貫徹落實和執法檢查力度，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本流轉農村土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，用制度規范土地流轉行為，用制度保障各方合法權益，為農村經濟社會發展和鄉村振興戰略實現貢獻力量。