2020年強農惠農政策的認識與啟示

王祥峰

（山東省農業可持續發展研究所／農業農村部華東都市農業重點實驗室，山東濟南 250100）

2020年7 月，農業農村部和財政部聯合發布2020年重點強農惠農政策（以下簡稱2020年新政），聚焦農業農村領域的重點和難點問題，做出系統部署安排［1］。這是經歷上半年新冠肺炎疫情帶來的嚴峻考驗后，從國家層面對“三農”支持政策的一次系統梳理和細化，含金量高，可操作性強，體現了向基層下沉、讓百姓受益。在當前國內外環境復雜多變的新形勢下，這36條政策出臺為鄉村經濟全面復蘇和振興發展堅定了信心，也給決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會提供了保障。

1 2020年強農惠農政策出臺的重大意義

1.1 有利于穩住農業基本盤

習近平總書記對全國春季農業生產工作作出重要指示時強調，“越是面對風險挑戰，越要穩住農業，越要確保糧食和重要副食品安全”［2］。農業作為國民經濟的“壓艙石”和社會發展的“穩定器”，其重中之重的地位無論面對疫情考驗還是國際環境干擾都不能動搖，而且只能加強不能削弱。這在2020年新政中得到了充分體現，再次表明中央對“三農”工作的一貫高度重視，并保持了政策總體構架的穩定性和支持政策的連續性，持續為鄉村振興注入動力與活力，將對引導資源要素向農業農村領域流動產生重要作用。

1.2 鞏固了向好的市場預期

從2020年7月16日國家統計局發布的數據來看，上半年我國經濟先降后升，二季度經濟增長由負轉正，主要指標恢復性增長。其中，第一產業增加值26 053億元，同比增長0.9%［3］。增幅雖然有限，但穩住了經濟運行復蘇的步伐，也穩住了老百姓的心神。這個節點農業農村部和財政部又發布36條強農惠農政策，進一步鞏固和加強了總體向好的市場預期。

1.3 體現了大國責任與擔當

中國作為全球第二大經濟體，是支撐全球經濟增長的重要因素，現已成為全球經濟的“定盤星”。新世紀以來，中國連續17年出臺聚焦“三農”的“中央一號文件”，持續發布實施重點強農惠農政策，保證了世界第一人口大國、第一貿易大國的和諧穩定發展，這本身也是對全世界的貢獻。人類命運共同體視域下，中國的強農惠農政策，特別是有關農業綠色生產與農業資源保護利用政策，如輪作休耕、地膜回收、草原生態保護、漁業生態環境修復、禁捕補償等措施持續強化，犧牲當前我國的經濟產量，換取長遠生態效益，體現了對人類生存環境的重視和貢獻，也體現了一個大國應有的責任和擔當。

2 2020年強農惠農政策的突出特點

2.1 突出量化指標

針對政策落地實施的可操作性，2020年新政多處明確了量化指標。比如，2020年首批啟動支持建設50個產業集群，繼續創建31個國家現代農業產業園，支持259個鎮（鄉）開展農業產業強鎮建設，確定20個農村人居環境整治激勵縣（市、區、旗）名單，衛生廁所普及率達到85%左右等。新政策更加注重對量化指標設計，既便于落地執行，又便于考核監督。

2.2 突出政策下沉

針對農業農村生產一線和關鍵環節，相關支持政策更加聚焦和下沉。比如，農業生產社會化服務方式進一步聚焦農業生產托管，服務對象進一步聚焦小農戶，服務環節進一步聚焦農業生產的關鍵薄弱環節和農民急需的生產環節［4］。聚焦鮮活農產品產地“最先一公里”問題，出臺了對新型農業經營主體建設農產品產地倉儲保鮮設施的支持政策。

2.3 突出技術落地

針對農業生產急需的重大關鍵問題，從政策層面對先進適用技術提供落地支持。比如，為促進旱區農業綠色高質量發展，2020年新增加了推廣旱作節水農業技術支持政策，示范水肥一體化、集雨補灌、壟作（膜）溝灌、測墑節灌等高效節水技術。另外，還強調集成組裝耕種管收全過程綠色高質高效新技術等關鍵技術問題。

3 2020年強農惠農政策傳遞出的新信息

3.1 支持重點向優勢產區傾斜

政策體現了農業供給側結構性改革的主線，從種植業到畜牧業的支持重點都在向高品質農產品和優勢產區傾斜。在重點作物綠色高質高效行動中，特別強調要示范推廣優質高產、多抗耐逆新品種，集中打造優良食味稻米、優質專用小麥、高油高蛋白大豆等一批生產基地。在畜牧業轉型升級中明確提出，以北方農牧交錯帶為重點，通過以養帶種的方式加快推動種植結構調整和現代飼草產業發展。支持重點縣實施果菜茶有機肥替代化肥，實施區域重點向長江經濟帶和黃河流域傾斜。

3.2 補貼政策向貧困和疫情防控重點地區傾斜

2020 年新政第29條“新型農業經營主體高質量發展”屬新增內容，提出采取“先建后補、以獎代補”的方式，支持新型農業經營主體建設農產品倉儲保鮮設施。明確支撐政策向“三區三州”深度貧困地區和未摘帽貧困縣、新冠疫情防控重點地區和鮮活農產品主產區、特色農產品優勢區傾斜；補貼比例上限不超過倉儲保鮮設施造價的30%，但對湖北省和貧困地區放寬至50%。強農惠農政策向貧困地區和新冠疫情防控重點地區傾斜，彰顯了中國特色社會主義制度的優越性。

3.3 更加關注農田本身的生態安全問題

農田作為“山水林田湖草”生命共同體的重要組成部分，耕地質量不但影響著農產品質量安全，而且還對產地生態具有重要影響。2020年新政在延續農業綠色生產與農業資源保護利用支持政策的基礎上，特別增加了耕地質量保護與提升的支持政策，專門提出要開展化肥減量增效示范，開展化肥包裝廢棄物回收處理工作試點，開展退化耕地治理，并分類制定了治理模式，體現了對農業生態環境的高度重視。

4 源自2020年強農惠農政策的三點啟示

4.1 堅持以強農惠農政策為指引，明確科研主攻方向和科技支撐重點

2020 年出臺的36條強農惠農政策中多條政策落地都需要科技提供支撐和驅動力。比如奶業振興和畜牧業轉型升級、重點作物綠色高質高效行動、推廣旱作節水農業技術、有機肥替代化肥行動、農作物秸稈綜合利用、耕地質量保護與提升、農業生產救災等。做好這些工作的根本依托在科技創新，從源頭上尋求高科技含量的新品種、新技術、新設備、新產品、新工藝、新模式作為支撐。

另外，2020年新政第31條繼續強調了基層農技推廣體系改革與建設問題，在具體措施上有豐富和發展。比如，建設科技示范基地，培育科技示范主體，推廣綠色增產、節本增效的主推技術，打造智慧農場、生態循環農場等科技示范樣板，強調“完善公益性和經營性農技服務融合發展機制”。這給農業科研單位示范推廣工作提供了發展機會，也賦予了責任使命。

農業科研單位的主責主業是為農業農村經濟發展提供更多更優質的科技供給，研究生產急需、農民關切、黨和政府關心的科學問題，研發“接地氣”的科技成果。從一定角度講，每年發布的強農惠農政策也是給科研工作劃重點。中央財政支持和補貼的重點，是當前我國農業產業面臨的重大問題和關鍵環節，也理所應當成為農業科研的重大課題和主攻方向?！皬纳a中來，再到生產中去”，應該是農業科技工作者始終堅持的理論與實踐邏輯。

4.2 樹立全產業鏈開發、全價值鏈提升理念，加快發展鄉村產業集群

產業集群政策是2020年新政的一大亮點。今年新增加了對優勢特色產業集群的具體支持政策，引導區域農業從企業集中向產業集群轉變，新業態培育政策更趨成熟。

2019 年強農惠農政策僅在第4條國家現代農業產業園支持政策中提到“現代農業產業集群”的概念，但具體建多少、怎么建并未闡述。2020年新政把優勢特色產業集群作為第3條單獨提出來，從操作層面作出了具體部署，不但有建設思路、支持重點、支持方式，而且有量化指標，明確提出首批啟動支持建設50個產業集群。強調要著力解決好產業發展中的瓶頸制約和關鍵環節，推動產業形態由“小特產”升級為“大產業”。這遵循了經濟社會發展規律，對各地鄉村產業振興指明了一條道路。

強調發展產業集群內因主要是我國農業產業自改革開放以來持續發展，到目前積累的體量比較大，各種規模和層次的農業經營主體比較多。從形式上看區域內聚集的企業數量不少，但專業化分工程度低，同質化嚴重，關聯度不高，不但增加了企業運營成本，而且還易引發惡性競爭。所以，必須要堅持全產業鏈思維，進行分工協作，通過組建農業產業化聯合體來引領打造優勢特色產業集群，推動農業產業轉型升級。

外因主要是隨著經濟全球化和世界經濟一體化趨勢不斷增強，我國農業不僅面臨著重大發展機遇，同時也面臨前所未有的壓力和挑戰，外部帶給我們的不安全因素和風險日益增多。在國際競爭日趨激烈的新形勢下，僅僅依靠我國農業企業的單打獨斗，或者是一個區域的無序競爭，不可能取得在國際市場的競爭優勢。因此，需要加快發展產業集群，空間布局由“平面分布”轉型為“集群發展”，主體關系由“同質競爭”轉變為“合作共贏”，讓農業經營主體“抱團取暖”，以提高我國農產品的國際競爭力。

4.3 注重與山東實際緊密結合，打造鄉村振興齊魯樣板

立足山東省實際，加快強農惠農政策落地實施，著力打造具有地域特色和推廣價值的鄉村振興齊魯樣板，重點做好“六個堅持”。

堅持以高質量發展為核心。按照農業供給側結構性改革要求，加快農業農村發展新舊動能轉換，淘汰低產、低效、低端、不安全、供給過剩的農業產業發展模式，走綠色、安全、高質量發展的路子，建設高標準農田，發展高效益農業，供給高品質農產品，創新高位階的農業產業發展模式。

堅持以三產融合為導向。按照全產業鏈合理規劃布局地方鄉村經濟發展，通過延鏈補鏈，以一個縣或一個鄉鎮為單元構建起比較完整的產業鏈條?？v向延伸農業產業鏈條，橫向拓展農業功能，打造多業態、多功能的現代農業產業體系，加快實現三產融合化、農文旅一體化發展。

堅持以科技創新為引領。全面深化科技創新體制機制改革，鼓勵產學研合作創新，激發企業創新活力，重點強化農業綠色生產、品牌農業、智慧農業等領域的技術研發與應用。通過協同攻關和成果轉化帶動，提升農業產業的核心競爭力，真正“給農業插上科技的翅膀”。

堅持以齊魯文化為底蘊。山東不但是孔孟文化的發源地，而且還有農圣賈思勰，有我國現存最早、最完整的農學巨著——《齊民要術》，齊魯文化與農耕文明源遠流長。因此，山東推動鄉村振興有理由也必須強化文化自信，擦亮齊魯樣板的特色文化品牌。

堅持以園區聚集為依托。發揮農業大省科技園、產業園、創業園“三園同建”優勢，以園區為平臺，深化運營管理機制改革，聚集并激活資金、技術、信息、人才等各類創新創業要素，進而輻射帶動鄉村全面振興。

堅持以農民增收為標準。尊重農民意愿，強化利益聯結，注重發揮家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體作用，進一步繁榮農村經濟，讓廣大農民群眾在鄉村振興偉大歷史進程中真正得實惠。