我國城市生活垃圾治理立法研究

呂建真,王柏榮

(1.北京聯合大學 法律系，北京 100089;2.蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000)

垃圾一詞在《漢語大詞典》中解釋為臟土和破爛東西,[1]目前關于垃圾的定義主要是指廢棄無用或骯臟破爛之物,是在生產和生活中產生的,不能用或者暫時不能使用的固體廢棄物和半廢棄物,根據其產生原因分為以下四類:第一類,工業固體廢物,即在工業生產和加工的過程中產生的,對環境有污染危險的廢渣、灰塵和廢氣。第二類,危險固體廢物,主要是指有害廢物,具有易燃性、腐蝕性、放射性等特性,對人體健康和環境有嚴重危害的固體廢物。第三類醫療廢物,是指在醫療、保健等衛生活動中產生的具有傳染性、毒害性以及其他危害性的廢物。第四類,城市垃圾,指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物。(1)《上海市生活垃圾管理條例》第二條第二款。本文主要探討第四類,即城市生活垃圾。

一、我國城市生活垃圾的立法沿革

中國經濟的快速發展,城鎮化水平不斷提高,農村人口向城市的急劇涌入,導致城市的人口容量越來越大,因此,在城市管理過程中暴露出許多問題,其中城市生活垃圾的處理難題引起了城市管理人員的注意。按照我國對城市生活垃圾的治理歷史進程,可分以下幾個階段。

(一)我國城市生活垃圾治理初始階段(1978～1989)

十年文革的動亂,破環了新中國建立起來的環境治理制度。同時,三線工程的建設沒有環境保護制度的約束,無節制地向環境排放了大量的有害物質。曾經為發展生產提出過“變消費城市為生產城市”的口號,在城市里建設了一大批污染嚴重的重工業,[2]致使居民的生活環境令人堪憂。在此背景下,為改變這種情況,中共中央第一次在1978年批轉的《環境保護工作匯報要點》中提出了要解決環境污染問題。1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議頒布了《中華人民共和國環境保護法(試行)》,其中第十六條提出了積極防治包括城市生活垃圾在內的污染源對環境的污染和危害。1983年12月,國務院召開的第二次全國環境保護會議,將保護環境確立為基本國策,制定了世紀末中國環境保護的目標。隨后各級政府加強了環境治理的力度,開始對城區進行了生活垃圾污染綜合治理工作,一些城區的污染情況得到了改善。各級政府在實際工作中逐步貫徹了“環境保護”政策。1989年的《中華人民共和國環境保護法》頒布施行,標志我國的環境保護工作正式邁上法制化道路。

(二)我國城市生活垃圾綜合治理階段(1990～1999)

伴隨著人口的增多和現代工業的發展,局部地區存在著人為破壞環境的現象,環境保護的形勢依然嚴峻。但是,在這階段的環境保護政策日趨同世界同步,強調政府責任,提出了可持續發展戰略。1990年12月5日,國務院發布了《關于進一步加強環境保護工作的決定》,規定城市人民政府應當開展城市環境綜合治理工作,積極推進污染的集中控制,提高治理投資效益和污染防治能力。1992年5月20日,國務院通過了《城市市容和環境衛生管理條例》,提出了加強城市市容和環境衛生管理,創造舒適的生活環境。同年6月,中國參加了在巴西召開的聯合國環境與發展大會,提出了可持續發展的理念,并于1994年3月25日通過了《中國21世紀議程》,提出了可持續發展的戰略目標、重點和行動，提出了固體廢物的無害化管理。1993年頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,鼓勵對城市生活垃圾進行回收利用，對城市生活垃圾要實現分類收集、運輸和處理,確立了城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化,要搞好生活垃圾的綜合利用。1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》,自1996年4月1日起施行。同年,海口市出臺了《海口市城市生活垃圾管理辦法》,這是我國較早的一部關于城市生活垃圾的地方性法規。

(三)我國城市生活垃圾治理轉變階段(2000～2014)

進入本世紀初,生態環境遭受到嚴重破壞,出現了垃圾圍城的現象。現有的填埋模式,已經不能解決日益增長的生活垃圾問題。因此,國家引進了國外垃圾焚燒廠設備。同時,在2000年,原建設部將北京、上海、廣州、廈門、南京等八個城市納入到全國首批垃圾分類試點城市,隨后各地紛紛將垃圾分類納入到地方法規當中。2002年1月8日, 朱镕基總理在國務院召開的第五次全國環境保護會議上,指明了“十五”期間工作的目標和任務,保護環境是政府的一項重要職能。[3]中國共產黨十六大重申了環境保護這項基本國策,指出“必須把可持續發展放在十分突出的地位,堅持保護環境基本國策,將增強可持續發展能力、改善生態環境作為全面建設小康社會的重要目標之一”。2005年頒布的《可再生能源法》,鼓勵各種所有制經濟體制的主體參與可再生能源的開發利用,該法為城市生活垃圾的回收利用提供了法律保障。

2005年,中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸,導致松花江重大水污染事件,造成了惡劣的國際影響。2006年4月國務院召開第六次全國環境保護大會,強調要轉變以前的發展理念。實現保護環境與經濟增長并重,環境保護與經濟發展同步,綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題的三個轉變,自覺遵循科學發展規律,提高政府的環境保護工作水平。[4]在這一時期,我國的城市環境治理工作得到新的發展和深化,城市環境開始得到了改善,城市的可持續發展能力進一步增強。2007年4月原建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,使得城市生活垃圾的治理減量化、資源化、無害化和誰產生、誰負責的原則得以確立。與1993年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》相比,該辦法的原則順序發生了明顯變化,將減量化原則提到了首位。同年11月22日,國務院第一次以國發形式印發專項規劃《國家環境保護“十一五”規劃》,要求下大力氣解決危害人民健康的環境問題。十七大報告中,首次提出了生態文明理念。2009年1月1日施行的《中華人民共和國循環經濟促進法》要求促進循環經濟發展,提高資源利用效率,保護和改善環境。城市生活垃圾的資源化也開始受到了重視。

黨的十八大把生態文明建設納入了“五位一體”的總體布局,以改善生態環境質量為中心,推動綠色發展,治理環境污染,國務院組建了生態環境部。黨的十八大以來,生態文明建設和生態保護工作得到了黨中央高度重視,將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略之一,把綠色發展作為一大新發展理念,堅決向污染宣戰,出臺了《生態文明體制改革總體方案》,建立了中央環保督察等一系列重大制度。[5]2011年北京市出臺了《北京市生活垃圾管理條例》,對首都的生活垃圾管理作出了規定。2014年一部被稱為是“長出牙齒”的法律《環境保護法》出臺,加大了懲罰力度,擴大了公益訴訟主體范圍,大大提高了立法質量和法律威懾力。

(四)我國城市生活垃圾專項立法階段(2015至今)

在該階段,環境污染損害民眾身體健康進入了高發期,陜西鳳翔兒童血液中鉛超標、江蘇鹽城水源污染及河南鉛都等環境污染事件,引起了人們的廣泛關注和討論。2015年《立法法》的出臺,地方立法權擴大,各地的地方性法規先后建立。黨的十九大明確提出“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要加強固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標準,強化排污者責任,健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。積極參與全球環境治理,落實減排承諾”。[6]

2017年國務院辦公廳轉發給國家發改委、住房城鄉建設部的《生活垃圾分類制度實施方案》,要求“在46座城市實施生活垃圾強制分類,在2020年底基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系,形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式,在實施生活垃圾強制分類的城市,生活垃圾回收利用率達到35%以上”。[7]目前,我國已有237個地級市以上城市啟動了垃圾分類工作。在此背景下各地方相繼建立起適合本地方的地方性法規,如《上海市生活垃圾管理辦法》《北京市生活垃圾管理條例》《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》等。

二、我國城市生活垃圾立法現狀

世界各國的環境治理始終依據法律展開,我國也不例外。我國現在已經構建了一套比較完整的城市生活垃圾治理法律體系。憲法是國家的根本法,一切立法活動都必須以憲法為依據,符合憲法精神,城市生活垃圾立法也不例外。我國目前的環境保護法律體系是以憲法為基礎,由各種環境保護法律、行政法規、地方性法規及其他規范性文件構成的。

(一)關于城市生活垃圾的法律

依據《中華人民共和國憲法》中“國家尊重和保護人權”,“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害”(2)《中華人民共和國憲法》第二十六條，第三十二條。等規定,全國人大及其常委會先后制定了多部涉及環境與垃圾治理的法律。

1989年12月26日公布并實施的《中華人民共和國環境保護法》是環境保護方面的基本法,在該法中提出了一切單位和個人都有保護環境的義務,確定了環境保護的5項原則。(3)《中華人民共和國環境保護法》第五條，第六條第一項。其中該法中專門規定了對城市垃圾等污染物對環境污染的防治,這是城市垃圾污染防治立法的法律基礎。

2016年修訂的《固體廢物污染環境防治法》,是中國防治固體廢物污染的重要法規,確立了固體廢物的減量化、無害化、資源化處理原則,該法標志著我國固體廢物治理逐步成熟。其中設立了專節規定了生活垃圾污染的防治,規定了縣級以上人民政府應當負責建設城鄉生活垃圾收集、運輸、處置設施,提高生活垃圾的利用率和無害化處置率,促進生活垃圾收集、處置的產業化發展,逐步建立和完善生活垃圾污染環境防治的社會服務體系。“對城市生活垃圾應當及時清運,逐步做到分類收集和運輸,并積極開展合理利用和實施無害化處置”。(4)《固體廢物污染環境保護法》第三條，第十條第三項。該法明確了政府是城市生活垃圾治理的主要義務主體,同時這部法律也為生活垃圾處理提供了法律保障。

2018年10月26日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議修正的《中華人民共和國循環經濟促進法》公布實施。該法是城市生活垃圾分類的法律依據,以減量化優先為原則,提出發展循環經濟。其中規定縣級以上人民政府應當統籌規劃建設城鄉生活垃圾分類收集和資源化利用設施,建立和完善分類收集和資源化利用體系,提高生活垃圾資源化。

(二)關于城市生活垃圾的行政法規、部門規章

國務院1992年頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》對城市市容管理和城市環境衛生管理進行了規定,同時規定了處罰方式。其中第四條、第二十八條規定了城市人民政府市容環境衛生行政主管部門為管理主體。

2007年4月原建設部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》,要求“人民政府建設(環境衛生)主管部門根據法律的規定,制定出符合本地區實際情況的城市生活垃圾分類投放、收集和運輸的具體辦法,”(5)《城市生活垃圾管理辦法》第五條第三項，第十六條第二項。對單位和個人提出了垃圾分類要求,生活垃圾應分類投入指定的垃圾容器或者收集場所。

2009 年國務院出臺《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》,該條例規范了廢棄電器電子產品的回收處理,貫徹了循環經濟發展理念。(6)《廢棄電子產品回收處理管理條例》第一條。

(三)關于城市生活垃圾的地方性法規、規章和法律文件

各個城市根據實際情況,相繼頒布了對生活垃圾處理的地方性法規、規章和法律性文件。對生活垃圾的清掃、收集、運輸及處置做了具體規定,對制定垃圾分類的詳細標準、明確相關管理責任等方面起到了一定的積極作用。筆者根據法律家數據庫中的法律條文整理后總結出我國現有18部關于城市生活垃圾的地方性法規、38部地方規章以及上百份地方規范性文件。因我國關于生活垃圾的地方性法規和規范性文件較多,本文只在表一中列舉了其中少量的有關法律法規。

表1 我國現有的垃圾治理法律法規

(四)未來城市生活垃圾的立法趨勢

可以預見未來我國城市生活垃圾立法將越來越嚴密,十九大報告指出要把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對于垃圾分類由“鼓勵”改為“強制”,[8]我國的城市生活垃圾治理不會總停留在減量化階段,未來產品的生產勢必要注重資源的可循環利用,以此來遏制從生活垃圾源頭產生的巨大壓力。立法將更注重生活垃圾資源化,形成資源的可持續利用,地方性法規將會越來越多,從而取代政府規章。

三、我國城市生活垃圾治理存在的問題

在我國垃圾分類早已有之,1957年北京人民日報報道過一篇文章《垃圾分類難在何處》,可以看出我國垃圾分類發展得很早,在當時全國國營再生資源回收網點有20萬個,從業人員40萬人,加工企業450個。然而,改革開放后,國有企業市場化,大規模的國有再生資源回收公司消失了。因此,20年前的中國,出現了垃圾處理的空白。目前我國的城市生活垃圾的立法體系已經建立,但是生活垃圾的治理狀況依然不盡如人意。現有城市生活垃圾的治理分成三個階段,第一階段是垃圾分類,第二階段是垃圾回收,第三階段是垃圾的末端處理。主要存在的問題有:

(一)生活垃圾立法問題

1.生活垃圾治理立法層級低,源頭控制的立法缺失

城市生活垃圾分類的立法效力層級低,法律的規定過于籠統。關于城市生活垃圾治理效力層級高的法律有《環境保護法》《固體廢物污染防治法》和《循環經濟促進法》,三部法律只對生活垃圾分類做了籠統的規定,實質性、可操作的具體條例少,還有各級地方頒布的法規、規章,缺乏懲罰的力度和威懾力。

垃圾源頭的增長難以控制。以上海為例,2005—2017年,上海生活垃圾平均增長速度為3.1%,2015—2017年的增長速度接近7%,這大部分是因為消費模式發生了改變,網購、外賣等產業的發展,使用的包裝數量激增,產生了大量的包裝廢棄物。[9]

2.確立的收費規則缺少具體規定

目前北京、上海、南京、廈門、沈陽、廣州等城市都確立了“誰產生、誰付費、計量付費”,“混合垃圾多付費、分類垃圾少付費”的原則[10],垃圾分類工作進一步貫徹了減量原則。現在我國大部分城市還沒有建立起計量收費制度。

城市生活垃圾產生的主要來源是居民個人,據統計我國城市居民人均年產固體生活垃圾440斤。建設部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一款規定:“產生城市生活垃圾的單位和個人,應當按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定繳納城市生活垃圾處理費”。(7)《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一項。但是,在地方性法規中對收費標準沒有具體的規定。

3.垃圾分類標準不明確

根據住建部發布的《生活垃圾分類制度實施方案》,我國城市生活垃圾主要分為以下幾類:[7]

表2 生活垃圾種類

表3 北京市、上海市的垃圾種類比較

通過表二與表三的對比,可以發現北京和上海制定的地方法規與住建部的標準不同,多采用四分法。垃圾分類標準的不統一,一直被人們所詬病。雖然我們可以根據每個地方的末端處理的情況制定本地方的分類標準,但是不能突破《生活垃圾分類制度實施方案》中的將有害垃圾單獨分類的原則。例如《北京城市生活垃圾管理條例》未明確有害垃圾的單獨分類。

北京市的立法規定了餐廚垃圾和廚余垃圾兩種,但這兩個種類對于民眾來說,分不清這兩種垃圾有什么不同,在投放時容易搞混。因此在預計2020年實行的《北京市生活垃圾管理條例》修改決定中將這兩類合為廚余垃圾一類。現在的立法同時也注意到了干、濕垃圾分類問題,避免影響焚燒廠熱值的損耗。“其他垃圾”的概念不明確,民眾會將不能確定是何種垃圾的生活垃圾丟入其中,不能準確投放。

垃圾分類的標準應明確規定,上海市關于垃圾分類的標準在十二年間發生了五次改變,極大削弱了法律的權威性。法律制定出來應該具有明確性和穩定性,頻繁地修改某部法律會打擊法律的權威性和老百姓守法的積極性。

4.責任追究存在現實困難

垃圾分類最難治理的地方是各大城市的城中村。城市里的居民區、商業區都有自己的物業管理公司,物業公司是垃圾分類管理責任人。絕大多數城中村的衛生管理是由財政委托的社會化的清掃保潔企業去完成的,在城中村分類管理責任人缺失,無法進行責任追究。因此,這里成為了垃圾分類最難治理的地方。

(二)生活垃圾執法問題

1.執法主體不明確

在《固體廢物污染環境防治法》中規定縣級以上地方人民政府環境衛生行政部門為管理主體,但是在《城市市容和環境衛生管理條例》中管理主體為城市人民政府市容環境衛生行政主管部門,這樣的規定導致了在個別地方出現管理權限交叉現象。還有部分城市管理法規中相關行政管理部門為協同管理部門,這樣使得在同一違法問題上,各部門都成了執法主體,違背了一事不再罰原則。[10]例如,西安市涉及到有毒有害的垃圾,城市管理局和環保局都有權管理。

2.管理權限的行使不統一

有關城市生活垃圾的法律規范在不同法律條文上存在著交叉現象,缺乏立法的嚴謹性。例如在《固體廢物污染環境防治法》和《城市市容和環境衛生管理條例》兩部法律中對環境衛生設施的拆除標準作出了不同的規定,縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門和城市人民政府市容環境衛生行政主管部門都有審批權。我國部分城市的地方法規中,關于處罰權的行使部門沒有統一詳細的規定。城市管理行政執法部門、環境衛生主管部門等都具有處罰權,同時還賦予了建設、規劃等部門處罰權。例如,廈門規定了依城市管理行政執法部門委托的事業組織可以行駛處罰權。[10]

3.缺少強硬的處罰措施

法律的威嚴在于執行。垃圾分類的難點就在于民眾的生活習慣難以改變,通過嚴格的執法,宣示法律的威嚴,才能引導民眾形成良好的生活習慣。但是,政府相關的執行機構重視不夠,認為垃圾分類是小事,在執行時只是雨過地皮,未能使垃圾分類意識滲入到民眾的心中。

(三)生活垃圾回收問題

我國的垃圾回收采用的是混合回收方式,主要有三種,一是將收集容器放置于規定的地點。由環衛部門收集容器里的垃圾。二是建有固定的垃圾回收站點,生活垃圾統一丟入回收站點。三是垃圾道,在中國高層住宅樓中,垃圾道在建樓時就已經設計好了,從一層一直通到頂層,居民可以把垃圾扔進垃圾道,環衛人員從底層拿走。這樣的回收方式使前期做的垃圾分類工作完全失去了意義,同時也打擊了民眾垃圾分類的積極性。[11]

(四)垃圾處理末端不完善問題

我國的垃圾處理方式主要有三種:一、填埋法,將垃圾運送到指定的垃圾填埋廠集中填埋。二、堆肥法,對垃圾要進行分揀、分類,采用厭氧性發酵或好氧性發酵兩種方法,使垃圾成為腐殖質土。三、焚燒法,通過高溫讓垃圾燃燒為殘渣。我國目前的最主要方式是填埋法,但是這種方法占用土地、污染水源,揮發的臭氣污染城市空氣。

“十二五規劃”明確提出要減少原生生活垃圾填埋量,優先采用焚燒處理技術。計劃到2015年全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力達到無害化處理能力的35%以上。可以預見未來我國城市生活垃圾的處理將會更多采用焚燒法。我國對于濕垃圾的處理還不完善,雖然一部分的濕垃圾能夠被養殖廠利用,但是大部分的濕垃圾現在還是進入到垃圾焚燒廠焚燒,這一部分的濕垃圾含水量高,進入焚燒廠降低了熱值,違背了焚燒廠資源利用的初衷。

(五)民眾參與度不高問題

建立垃圾焚燒廠是一種鄰避措施,民眾認為這種處理措施會危害到自身的居住環境和身心健康,民眾不支持,所以垃圾焚燒的建設也存在很大困難。廣州番禺的垃圾焚燒廠因為民眾的反對最終選在了人煙稀少的地方。而北京的阿克蘇垃圾焚燒廠2006年提上議程,因民眾的反對,直到2015年才重啟項目。原因在于民眾缺乏與政府溝通協商的渠道,不能及時獲取信息,無法全面地了解環境治理信息,導致民眾無法客觀冷靜地對待政府的舉措。另外,垃圾治理周期長,民眾對垃圾分類帶來的環境治理的益處,感受不深。因此不愿進行垃圾分類,普通民眾缺少干濕垃圾分類的意識。[12]

四、國外的生活垃圾治理經驗借鑒

(一)日本的城市生活垃圾治理

日本的國土面積狹小,很早的時候日本就開始重視城市環境治理。60年代日本頒布了《公害對策基本法》,1971年頒布實施了《廢棄物處理法》,1993年頒布的《環境基本法》與2000年頒布的《循環型社會形成促進基本法》形成了全面構建循環型社會理念,日本開始重視垃圾減量和回收利用,2001年實施了《促進資源有效利用法》。[12]同時,日本還頒布了六部專項法律,形成了基本法—綜合法—專項立法的模式。確立了3R原則,即提倡減少排放、重新使用、再循環利用的原則。

在垃圾管理上,建立起了生活垃圾資源再生的規范體系,明確了中央、地方、民眾的責任。國家確立起關于建立循環型社會的原則,制定相關的法律法規,構建完善的法律體系。地方政府在依據國家確立的原則架構內,利用政策引導企業的生產,促進資源的循壞利用。企業則在法律和政策的引導下,在生產過程中最大程度實現廢棄物的減量化、資源化,同時,企業還有責任為國家和地方政府執行建立循環型社會相關政策措施提供幫助;公眾的主要責任是增強產品的使用壽命,降低產品變為廢棄物的概率,并按照分類標準去投放和處理廢棄物。日本通過專項立法確立了生產者責任制度,生產者對產品的回收處理負責。

日本的《廢棄物處理法》規定了嚴苛的處罰措施,在第25條14款規定,隨意丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑,并處罰金1 000萬日元,如胡亂丟棄廢棄物者為企業或社團法人,將重罰3億日元。[13]通過嚴苛的處罰措施,日本的居民養成了垃圾分類的習慣。

在垃圾分類的宣傳上,日本的兒童在幼兒園就開始接受垃圾分類的教育,垃圾分類的常識也寫進了小學的教材。政府制作的垃圾分類手冊,每年會免費發放給居民,上面對垃圾分類的種類規定得非常清楚。

表4 日本垃圾分類手冊關于垃圾種類的規定

(二)德國的城市生活垃圾治理

工業革命后,八大環境公害事件的發生,引起了西方社會的關注。1972年,德國頒布了《廢棄物處理法》,第一次以立法形式開始對生活垃圾進行清理。成立了專門的機構進行垃圾的收集、運輸和處置。1982年,德國頒布施行了《廢物避免產生和廢物管理法》將廢物處理的管理理念確定為“減量、循環與可利用”。這部法律優先考慮避免和減少垃圾的產生,對處置的方式在法律中也有了規定。1991年頒布的《避免包裝、容器廢物產生例》要求生產者在生產過程中使用最低限度包裝,盡量減少包裝廢棄物的產生,將包裝物分成三類,實行回收押金制度,規定了生產者、銷售者對產品包裝回收的義務,并提出包裝物應能回收使用和循環利用。[14]1994年德國頒行了《循環經濟法》《廢物循環管理及環境相容的廢物處置法》,提出了“綠色規劃”,在該規劃中提出建立生態稅制度,通過收取生態稅,使生產者在生產過程中使用節能、降耗、環保的原材料,還可以促使消費者更多地考慮成本,減少垃圾的產生。[15]

德國在廢棄物管理制度上的法律也是分為三個層次,法律層面有《循環經濟廢物管理法》《德國固體廢物法》《避免和回收利用廢物法》,在條例層面有《有毒廢棄物及殘余廢棄物的分類條例》《包裝及包裝廢棄物管理條例》《城市污水污泥管理條例》,同時還有針對廢物管理的技術指南、關于城市固體廢物管理的技術指南等,這些法律規范為完善我國城市垃圾治理法律制定過程提供了經驗。[15]

五、對我國生活垃圾治理的立法建議

生活垃圾的治理不能僅僅依靠減量化或者資源化,生活垃圾的治理是全鏈條的,不能只注重一個環節。要想實現城市環境的美麗,必須從生產、銷售、分類投放、回收、處理等環節,全方面地進行治理。

(一)完善城市生活垃圾立法

1.協調立法的內在統一性

我國的《固體廢物污染環境防治法》與《城市市容和環境衛生管理條例》對于拆除環境防治設施的規定存在著沖突。因此,在立法上要將權力的歸屬作出明確的規定,避免政出多門,加強法律規范性文件之間的內在統一性。

2.完善垃圾立法的內容

在垃圾的源頭上,要通過專項立法,采用國外的“3R原則”,盡可能地在生產、消費、回收處理環節形成封閉式的資源循環利用,從源頭上減少垃圾的產量。

建立生產者責任制度,引導生產者在產品設計時,在保證質量的前提下,鼓勵使用可循環再生的原料,多考慮產品對環境的污染影響,使用綠色包裝。對于消費者,要建立起押金回收制度。對于可回收循環利用的物品,銷售者可以對消費者收取一定押金,在商品使用完后,消費者可以憑借手中的廢棄物換回押金。

在垃圾分類上,國務院辦公廳轉發的《生活垃圾分類制度實施方案》中將生活垃圾分為了有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾三種[7]。地方性法律法規中,關于生活垃圾的分類基本上是四種,但各地有關生活垃圾分類的種類規定不一致,市民容易造成誤解,不利于生活垃圾的分類投放。應該根據本地區的具體情況結合國家的法律制定出差別最小的垃圾分類立法,縮小各地方的差距。

(二)明確垃圾投放管理責任人制度

垃圾管理責任人制度的核心是分區問責,建立層級明確的責任人制度,對居民的投放行為進行監督,培養居民的垃圾分類意識。出現垃圾投放不規范、混合投放、管理不到位等情況,要追究管理責任人的責任。

首先,明確投放責任人,尤其是對于城中村的投放管理責任人。其次,明確投放責任人的義務。投放管理責任人要按照規定布置生活垃圾容器設施,負責運送分類的生活垃圾,監督居民的投放行為,幫助民眾養成垃圾分類的習慣。最后,建立獎懲制度。對生活垃圾治理良好的單位和個人給予獎勵,懲罰違反規章制度的行為。

(三)健全垃圾回收配套制度

居民是生活垃圾的主要產生來源,但是現有的法律大多對企業和單位進行收費,應該明確對居民的生活垃圾收費制度,使居民切實感受到,垃圾分類不僅僅是企業和經營者的責任,每一個人都是生活垃圾治理工作的參與者。我國對于垃圾處理工作都是以鼓勵為主,缺少強硬的處罰措施。對于城市生活垃圾的處罰措施多是罰款、吊銷許可,這樣的處罰很難調動民眾的責任心和積極性,應加入自由刑,引起民眾的重視。

我國的垃圾清運主要是混合回收,這讓垃圾分類失去了意義。對生活垃圾收運過程要進行規范,首先,依照城市生活垃圾收運的規定進行收集。其次,分類的垃圾要分類運送,嚴格監管垃圾分類收運全過程,不能出現傳統的回收運送模式。第三,運送過程中要防止對環境造成二次損害,使用全封閉式的運輸車輛。最后,回收的垃圾要及時運送到垃圾處理廠處理,不能出現積攢,避免出現垃圾發酵帶來的惡果,及時對垃圾進行處理。

(四)健全公眾參與制度

1.培養公民的分類意識

日本的垃圾分類意識培養值得我們借鑒學習,日本從幼兒園起就開始進行垃圾分類宣傳,做到了“從娃娃抓起”。我們應該在學校開展垃圾分類主題教育,從小培養垃圾分類意識。在社區大力宣傳生活垃圾分類知識,發放垃圾分類指導手冊。通過媒體大力宣傳垃圾分類法律法規,做到人人知曉相關法律法規。

2.環境信息公開化

生活垃圾治理中的行政行為會直接影響到行政相對人利益,為此,行政相對人應該享有對行政權力的監督權,為行政相對人提供救濟手段。因為行政行為會產生社會影響,那么就需要社會監督保障行政行為的合法性、合理性。全體社會成員、社會組織、行業協會、媒體等都應享有監督權。

當然,信息公開必須以保障公共利益為原則,實時公布環境狀況。監督途徑應當采用多元手段,除了現有的申訴、信訪等,政府還應當以開通舉報熱線、建立監督網站等手段為社會監督提供新途徑。對于社會監督反映的問題,政府職能部門和監督機關要深入調查真實情況,依法追究責任,并將調查和處理結果向社會監督主體反饋。