村民小組長的責任、義務與權力調查研究
——以貴州省興義市J村為例

蘇登飛 周明宇

（1.興義民族師范學院，貴州 興義 562400）（2.黔西南州農業農村局，貴州 興義 562400）

2016年，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》。2018年中央一號文件再次強調要推動鄉村治理重心下移，繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。因而有必要對村民小組長的責任、義務、權力等進行研究，力圖引起相應重視，助力鄉村治理能力的提升和鄉村振興的早日實現。J村位于貴州省興義市南郊，下轄9個村民小組，面積4.6平方公理，轄區共有664戶，3290人，面積較大，各組地理位置、發展水平各異，以該村進行村民小組長責權現狀的研究具有較強的代表性。

一、村民小組長的產生

改革開放后，由廣西創立的“村管會”率先發展而來的村民委員會開始在全國不斷建立，1982年，全國人大常委會總結和吸收了城市居民委員會的經驗和廣大農民群眾創造的新鮮經驗，把村民委員會和居民委員會一起寫進了憲法，正式開啟了村民委員會作為國家基層治理重要組成部分的歷史。此后，全國絕大多數地方以原人民公社為單位成立了鄉政府，以生產大隊為基礎建立了村民委員會，以生產小隊為基礎建立了村民小組。1998年11月4日，九屆全國人大常委會五次會議通過《中化人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）。其中第十條規定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分為若干村民小組，小組長由村民小組會議推選”。此后，我國農村基層群眾自治組織呈現出強大的生命力，在實踐中不斷發展壯大。截至2006年底，全國共有村委會62.4萬個，村民小組453.3萬個。貴州的行政村和村民小組也在這一過程中發展起來，目前，貴州省設6個地級市、3個自治州；9個縣級市、54個縣、11個自治縣、1534個鄉、鎮、街道辦事處（其中691個鎮，758個鄉，85個街道辦事處）18091個行政村，19.8萬個村民組。

J村由原來的2個自然村于2008年合并而來，原來的2個村分別為X村、T村，均由上世紀80年代的生產大隊轉變而來。原X村有四個村民小組，原T村有五個村民小組，合并后仍為原來的9個村民小組，并未改變村民小組這一基本單位。而這9個村民小組，組了原T村3組為兩個生產小隊合并外，均為原生產小隊轉變而來。起初的村民小組長也全部是由生產大隊干部或生產小隊長擔任。黨的十六大提出“擴大基層民主”、“健全村黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”以來，J村認真落實，擴大基層民主。村委會成員以提名方式由各組村名選舉產生，并由村委會到各組組織群眾公開選舉本組小組長。選舉時由村委會及上屆小組長通知和主持，村民直接在空白選票上寫5個本小組村民的名字，現場唱票，票數最多者為村民小組長，其余4人為村民代表。如果票數最多者有多人，則新成立的5人組代表開會商議決定小組長人選。新當選的組長與4村民代表以組長為主要帶頭人，負責本小組各種事務的管理，有重大事務時負責組織召開群眾會議商討解決。

二、村民小組長的責任與義務

《村民委員會組織法》只是對村委會的責任和義務進行了一些規范。如“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟”、“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權”、“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策”等等。但其并未對村民小組長的責任義務進行明確。一些地方根據《村民委員會組織法》自行出臺了一些規章制度來對此進行規定。如《山東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》中就有對村民小組長有職責的明確規定：“村民小組長的職責是召集和主持村民小組會議，組織本組村民貫徹執行村民會議的決定，完成村民委員會交給的任務和開展各項活動，并及時向村民委員會反映村民的意見、建設和要求，辦理村民小組的有關事宜”。而J村所在辦事處為了對村民小組長進行更有效的約束和管理，下發了《**街道辦事處村民小組長考核辦法》，這同時也可以視為政府對村民小組長的責任和義務進行了明確。其內容如下：

（一）做好宣傳引導工作，當好宣傳員(20分)。

1.積極參加村社區組織的學習中共十八大以來的全會精神和相關的涉農法律法規，并進行大力宣傳的；記2分。

2.積極參加各種村社區組干部培訓班和會議，及時、準確上報本村民組各種數據材料的；記3分。

3.村民小組每年向村（居）委會匯報一次本小組的思想政治建設情況；記1分。

4.積極配合村（居）委會開展各項精神文明建設活動，將鄉風文明的理念深入貫徹到各村民小組。要積極動員和鼓勵廣大村民到村(居)委會通過農家書屋、遠程教育等形式學習最新的政策理論和實用技術；記10分。

5.動員本組村民積極推廣新品種、新技術，搞好農業產業結構調整，促進本組經濟和諧發展；記4分。

（二）及時梳理各種信息，當好信息員。(20分)

1.及時收集梳理本組村民反映的各種意見和建議，并及時向村（居）委會上報的；記5分。

2.協助村（居）委會做好人口統計工作，落實長效節育措施及時率、有效率分別達90%以上；記5分。

3.做好環境衛生整治工作，配合村（居）委會開展并做好本組白色垃圾整治等活動；記5分。

4.及時發現本組亂搭亂建的情況，及時制止并向村（居）委會匯報；記5分。

（三）及時做好本組矛盾糾紛排查，當好調解員。(20分)

認真做好信訪工作，積極調解本組內的各種糾紛，化解矛盾，維護安定團結。

1.本組內無越級上訪，無重特大糾紛械斗，未發生重大刑事案件和重大治安災害事故；記5分。

2.積極做好本組的矛盾糾紛排查，對排查出來的問題能夠及時調處或者向村（居）委會上報協助調處，有規范記錄；記5分。

3.引導本組村民遵守村規民約；記5分。

4.做好普法工作，積極配合村（居）委會宣傳法律法規工作；記5分。

（四）努力協助村（社區）兩委開展中心工作，當好管理員。（20分）

協助村（居）委會做好村民農村養老保險、合作醫療等費用征繳，帶領村民開展“一事一議”。

1.協助村（社區）兩委做好本組內村民農村養老保險、合作醫療等費用的征繳，做好農補存折等的發放；記10分。

2.積極配合村（居）委會開展“一事一議”工作，及時聽取群眾對公益事業的意見和建議。做到“量力而行、群眾受益、民主決策”；記10分。

（五）參與決策并監督村有關工作，當好監督員。（20分）

積極參加各種會議，參與決策并監督村委會的有關工作。

1.積極參加村民代表會議，并積極獻言獻策；記5分。

2.參與決策村（居）委會召開的各種會議，熟知組內事務，做到上情下達，下情上報；記5分。

3.認真協助村（社區）兩委執行村黨務、村務、財務公開制度，加強公開欄管理，協助做好村級財務規范化管理工作；記5分。

4.協助做好村級各類制度、計劃的健全，并做好落實。村級辦公、村民活動場所整潔，活動規范有序；記3分。

5.認真督促村（社區）兩委開展好共青團、婦聯、關工委等群團工作；記2分。

這一考核辦法對村民小組應處理的事務有了較為細致的規定，但在村民自治的背景下，村民小組長主要地還應為本組村民負責，而該考核辦法中未能體現這一點。由于村民小組長工作的特殊性，是很難完全明確其責任與義務的邊界的。正如“三農”問題研究專家賀雪峰老師所言，“在基層，責任是無限的”。我們只能根據各地關于村民小組長的規定和鄉村治理實踐，將其責任與義務總結為以下幾點：第一，向村民宣傳貫徹黨的方針、政策和國家的法律、法規。這其中包括自上而上各級政府只要須下達到村民群眾或是村組干部的方針、政策和國家的法律、法規都需要組長來開展，因此，這也是近些年村民小組長最重要的工作之一。如今年以來的決勝脫貧攻堅政策的宣傳與落實、抗疫與防疫政策的宣傳貫徹、“六穩六保”政策的宣傳落實、防金融詐騙的一系列宣傳教育工作等。第二，協助村委會辦理本村的公共事務和公益事業。如社保和醫保費用的催收，火災、洪災等的預警、排查與施救，其他金融普慧、愛心幫扶、公益體檢救助等公益事業。第第三，向村委會反映本組村民的意見和建議并向本組村民傳達村委會作出的有關決定。在當前村委會行政化趨勢背景下，村民小組長實際上承擔著村民與政府之前的溝通協調之責，起著“潤滑劑”的作用。第四，由于村民小組長是村民民主選舉產生，他還必須承擔起為本組村民爭取各種利益的責任，特別是村或更大范圍的整體利益與本小組利益發生沖突時，否則其將很快失去信任基礎。第五，其他應由小組長負責的村民小組相關事務，如開戶籍、房產、貧困、大病等各類證明、協調村民之間的各種矛盾糾紛、協助處理各類緊急情況等。此外，不少村民小組還擁有單獨的組集體土地或其他資產，這種情況下小組長還有管理本村民小組集體所有的土地和其他財產的責任和義務。

三、村民小組長的權力

村民小組長處于國家治理體系的最末端，作為村民自治與行政管理的緩沖地帶，具有一定的特殊性。不僅法律未就其具體權力有過明確，各地出臺的組長相關管理制度，也很難具體界定村民小組長的權力。甚至按照政治學理論的觀點來說，政治權力這種“人們選擇以力量對比和力量制約方式作為實現和維護自己利益要求的過程中，聚集形成的一種力量”本身就是模糊的，沒有切確的邊界的。《村民委員會組織法》規定“村民委委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。因此，可以說村民小組長的權力實際是本組村民賦予的，只要本小組成年代表的三分之二參加村民會議，并過半數同意執行的事情，村民小組長就有權力去做。

但從J村實際鄉村工作中的調查研究來看，村組事務并不簡單輕閑，既無必要也無可能總是開會，所以村民小組長的權力更像是在生活中因村民的信任而產生的一種“家長式”的權威體系。具體到哪些事情需要村民會議來決定，哪些事情可以由村民小組長直接決定，完全是在實踐中摸索出的一種“自然存在”，因人因事而異。若必須要概括一下的話，村民小組長的權力應主要包括：管理本村民小組集體所有的土地和其他財產的權力；支持和組織村民小組村民發展經濟的權力；辦理涉及村民小組的公共事務和公益事業的權力；協調解決各種村民糾紛和矛盾的權力；開據各種證明材料的權力等。

四、結語

總的來說，“在基層，責任是無限的，而權力和利益則是有限的”，“在責權力不對稱的情況下面，基層要完成幾乎無限的責任，就必須在機制方面進行創新”。這意味著村民小組長權力的行使更像是走鋼絲，無論腳踩到哪里，都是邊界，也都面臨著一定風險，但卻不得不勇敢地前進。在基層治理末端無限責任與有限權力的矛盾下，村民小組長鄉村治理功能的有效發揮，有待對其責權問題進行更廣泛深入的研究。