構建我國國土空間規劃體系的若干思考

尚曉博 西安市城市規劃設計研究院

1 我國國土空間規劃現狀和存在的問題

1.1 現狀分析

現階段，有關我國社會發展規劃和土地利用規劃已經形成了成熟的體系，從功能定位來看，全國主體功能區規劃是約束性和戰略性的國土空間規劃，城鄉規劃方面則遵循統籌規劃的原則，土地資源規劃則重點在于落實好城鄉建設規劃，成為城鄉規劃和土體宏觀管控的重要依據。環境保護規模的作用是改善環境，完成防污保護環境的任務。從規劃期限來看，土地利用規劃和城市規劃是中長期的規劃，一般來說城市規劃的期限是20 年，土地利用的規劃期限是15 年，土地整治規劃的期限是5年，環境保護規劃是5年。從規劃事權與實施手段來看，城鄉規劃的實施是在又詳細控制性規劃許可的基礎上進行城市用地空間形態與用地規模的控制，而土地利用規劃的實施手段有用地審批、用地預審和粘度計劃等，環境保護的規劃指的是采用生態治理、環境保護的手段來影響項目的評估和實施。

1.2 問題分析

現階段，我國國土空間規劃體系還存在的問題如下：首先不同規劃之間的功能交叉，比如城鄉規劃和土地利用規劃空間尺度相同，但是經濟社會發展有關的規劃是城鄉規劃和土地利用規劃的范圍，而土地利用規劃中的資源配置、基礎設施建設則是發改部的工作。為了強調城鄉統籌發展和區域協調性發展，目前城市規劃和土地資源的規劃存在較大的功能交叉。其次，層次體系還有待完善。上級規劃應注重的是政策性和戰略性規劃，下級規劃才要注重適應性和操作性，但在實際國土規劃中，規劃層次之間沒有太大的差異性，中間層次的省市規劃不能及時反饋上級規劃并指導下級規劃，下級規劃也不能對上級規劃深化和細化。此外，在規劃管理方面還存在效率低下的問題，規劃主管部門缺乏對規劃實施的統一管理，使得規劃銜接上存在較大困難，無法有效發揮規劃的作用。在規劃實施中各個級別的規劃獨立編制、獨立工作，使行政成本大大增加，而且還會出現行政上的沖突，影響國土空間規劃的有效落實，也會帶來不少社會問題。

2 構建國土空間規劃體系的意義

2.1 解決空間無序的問題

第一，由于我國自然資源人均占有率低，且存在空間分布差異，加劇了自然資源要素配置的不合理性，尤其在資源承載能力達到極限以后會產生越來越嚴重的問題。而構建科學合理的空間規劃體系，可根據自然規律與要素對人類活動進行合理布局，從而可緩解生態破壞、環境污染、空間開發利用效率低下等問題。

2.2 解決部門規劃沖突，使規劃更加合理

各部門在進行國土空間規劃時還存在一致性方面的問題，因為缺乏完善的溝通機制使各部門之間不能達成協調與一致，在規劃時出現的各種矛盾會隨著時間的增加而引起更多的資源浪費，加劇了國土規劃的難度。從系統的角度來說，構建空間規劃體系可將不同部門聯系起來，明確各自的定位和功能的基礎上，互相理解對方工作，協調各自的關系從而可解決部門之間沖突的問題，使形成國土規劃的合力使國土空間資源規劃更加科學合理。

3 構建國土空間規劃體系的思路

3.1 定位

在構建國土空間規劃體系之前首先要明確其定位，明確該體系的核心作用是為了使規劃更加規范有序，通過規劃體系的合理構建能明確各類規劃的定位和關系，并不斷發現問題和調整完善。同時明確各類規劃的核心功能與要發揮的作用，明確哪些規劃還需要加強和調整，明確不同規劃之間存在哪些重復的內容需要刪除，使各類空間規劃關系得以理清，從而形成和諧有序的整體。

3.2 原則

第一必須和我國實際和未來發展緊密相關，也就是我國國土空間規劃體系的形成必須和我國的國土面積、體制環境和市場情況、法律環境等聯系起來，國際上的國土空間規劃體系并不完全適合我國國情，所以不能照搬別的國家的做法。第二，要求實事求是，正視歷史遺留問題和體制方面的問題，尋找符合一般自然規律和經濟規律的構建思路，解決我國空間規劃上存在的矛盾問題。同時可以借鑒其他國家在空間規劃體系建設上的思路。第三應同時重視體制的完善和技術的創新，解決體制上和技術上的矛盾。第四因為空間規劃體制改革時間漫長，空間規劃體系的形成需要一定時間。第五要重視法律手段，強化法治理念，發揮立法的作用。以法律的形式肯定空間規劃體制改革，明確改革成果，為進一步體制改革奠定基礎。

3.3 構建方案思路

第一種方案，通過各部門所編制的各類空間規劃的整合分析，編制國家、省、市縣五級統一的空間規劃方案，實現國土空間規劃的全面覆蓋。在現有各國家、省市區主體功能區規劃和地區土地利用總規劃的基礎上編制國家級和省市級的空間規劃，使國土空間規劃更加有戰略性和基礎性，要求統一各級空間規劃的期限、編制的規程和技術規范等。第二種方案是重點針對主體功能區域的規劃、土地利用的規劃、城鎮體系的規劃，并明確這類空間規劃的作用和相互之間的關系。該方案能實現對各類和各區域用地的具體安排，推進市縣多規合一，通過統一編制市縣空間規劃逐步形成一個市縣一個規劃的規律。

4 需要進一步探索研究的問題

4.1 空間規劃和發展規劃之間的關系研究

目前我國在空間資源的發展規劃還不能系統地解決空間布局的問題，在未來發展規劃領域依然要根據時代經濟和社會發展的具體情況編制不同的專項規劃，但是在空間規劃方面卻必須遵循既有主體功能區規劃的要求，不管在國家層面還是地方層面關于發展規劃景觀空間性在加強，但是局限于相關內容的具體布局，對于空間規劃的進一步落實還需要研究。

4.2 相關部門職能整合問題

因為空間規劃方案的不同所以關于部門的整合也要采取不同的措施，比如根據方案一的構建思路應該建立國家空間規劃委員會，發揮委員會的作用整合國家發改委。住建部、國土資源部、環保部等相關部門的職能。根據方案二，則需要明確由國家發改委帶頭行使國家空間管理的職能。國家發改委在空間規劃管理方面的職能是從宏觀和中觀層面進行空間規劃，修訂和實施《全國主體功能區規劃》，協調各省主體功能區規劃工作，可建立獨立的規劃司將國家層面的空間格局、區域政策以及資源環境承載能力分析、土地利用狀況監測等統一起來，使各個環節得以銜接，將國土空間規劃和管理工作真正落實下去。

4.3 相關技術方法的創新和人才的培養

在技術創新方面，需要解決的是不同類空間規劃之間數據、標準以及技術不統一的問題，以及不同類型空間規劃有關土地利用管理的差異性問題。通過技術創新可在一定程度上解決上述問題，形成可以推廣的模式與方法。在人才培養方面，是為了實現各部門之間的溝通合作，建立合作機制以實現資源共享，要求各部門在招收和培養人員方面應該系統地考慮，形成穩定的技術支撐力量。此外，積極利用信息技術建立信息平臺，加強各部門之間的資源共享，避免因資源配置問題而產生人力物力和財力上的浪費。

5 結束語

綜上，本文對國土空間規劃體系的建設進行了簡要分析，提出科學合理的空間規劃體系既能實現對空間資源的積極保護，還能實現空間的合理開發，解決各種矛盾沖突問題，使各類空間規劃得以明確定位，協調相互之間的關系。在構建時要注意明確定位和遵循相應的原則，在未來則應該加強技術的創新和人才的培養，積極利用科學技術研究成果構建信息平臺實現信息和資源共享，使國土空間規劃工作更加有序合理地開展。