基于“多規(guī)合一”的養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制方法
——以南京市溧水區(qū)為例

鄧賀囡，俞雅文，陳友明，黃鴻兵

（江蘇省淡水水產(chǎn)研究所，江蘇 南京 210017）

隨著自然資源部的組建，一場(chǎng)圍繞空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”的探討拉開(kāi)帷幕?！岸嘁?guī)合一”是指國(guó)家一定事權(quán)管理下，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通規(guī)劃等計(jì)劃內(nèi)容的有效銜接與合理配置，在開(kāi)發(fā)邊界、保護(hù)邊界和城市規(guī)模等重要參數(shù)上保持一致，并進(jìn)行信息應(yīng)用平臺(tái)的建立。借助“多規(guī)合一”使得空間布局得到有效的優(yōu)化，國(guó)土資源得以充分的利用，其對(duì)于我國(guó)的持續(xù)發(fā)展有著重要的作用[1]。

1 研究背景

為了促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，原農(nóng)業(yè)部于2016年12月22日印發(fā)了《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制大綱》的通知（農(nóng)漁發(fā)〔2016〕39號(hào)），要求各級(jí)漁業(yè)主管部門要高度重視，充分認(rèn)識(shí)養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作的重要性，合理布局水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)，按照要求劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，保護(hù)水域?yàn)┩可鷳B(tài)環(huán)境，設(shè)定發(fā)展底線，穩(wěn)定基本養(yǎng)殖面積，保障漁民合法權(quán)益。

2019年2月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)于康震在參加《關(guān)于加快推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展若干意見(jiàn)》時(shí)指出：“養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作。養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃不是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是漁業(yè)法規(guī)定確立的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)基本依據(jù)。只有按照‘多規(guī)合一’的要求，做到養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃符合國(guó)土空間規(guī)劃，并與各專項(xiàng)規(guī)劃有效銜接，依法科學(xué)編制發(fā)布養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，才能保障未來(lái)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的空間，維護(hù)漁民群眾的合法權(quán)益”。

養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃作為空間規(guī)劃涉及到的部門眾多，主要有農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、環(huán)保、規(guī)劃等。長(zhǎng)期以來(lái)，各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規(guī)劃，我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出“多規(guī)并立”的局面[2]。表面上，不同規(guī)劃在同一區(qū)域共同引導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展，但各項(xiàng)規(guī)劃編制的理念、起止年限、目標(biāo)定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源等不統(tǒng)一導(dǎo)致了許多規(guī)劃不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。為了解決在養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃中遇到的各類規(guī)劃矛盾，結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐，通過(guò)以下幾個(gè)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，促使養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃能夠科學(xué)、順利地發(fā)布實(shí)施。

2 編制方法

2.1 明確規(guī)劃基準(zhǔn)年

規(guī)劃基準(zhǔn)年就是規(guī)劃的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)指標(biāo)現(xiàn)狀參數(shù)選取的那年，例如做2018年的養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃，因規(guī)劃中涉及到漁業(yè)產(chǎn)值、水產(chǎn)品產(chǎn)量等年度數(shù)據(jù)，則基準(zhǔn)年為2017年，那就是需要搜集2017年的規(guī)劃相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 明確規(guī)劃基準(zhǔn)數(shù)據(jù)

規(guī)劃中涉及到的數(shù)據(jù)包含相關(guān)部門提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：農(nóng)委提供的水產(chǎn)養(yǎng)殖面積、水利部門提供的水域?yàn)┩棵娣e、國(guó)土部門提供的國(guó)土總面積、發(fā)改提供的各類相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)等。這類數(shù)據(jù)因統(tǒng)計(jì)口徑的不同，往往存在較大差異，就水產(chǎn)養(yǎng)殖面積來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)部門上報(bào)數(shù)據(jù)不同，比如2017年度三農(nóng)普查的南京市溧水區(qū)的水產(chǎn)養(yǎng)殖面積為2 737 hm2，而《江蘇省農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2018》中南京市溧水區(qū)2017年的水產(chǎn)養(yǎng)殖面積為8 701 hm2，差別較大。這一矛盾現(xiàn)象是普遍存在的，除了南京市溧水區(qū)外，其他縣（市、區(qū)）也存在這一問(wèn)題，這就需要與管理職能部門溝通，明確采用哪個(gè)數(shù)據(jù)。

2.3 明確規(guī)劃底線

養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因此，在編制養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃時(shí)一定要按照《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制大綱》的具體要求，將飲用水水源地、自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)保護(hù)或公共安全“紅線”和“黃線”區(qū)域作為禁止或限制養(yǎng)殖區(qū)，設(shè)定發(fā)展底線，科學(xué)編制規(guī)劃，合理劃定三區(qū)。

以南京市溧水區(qū)為例。溧水區(qū)地處中國(guó)長(zhǎng)江下游平原，長(zhǎng)江三角洲，坐落于長(zhǎng)江下游重要的中心城市南京的東南郊。北界江寧、句容，東臨溧陽(yáng)，南接高淳，西南毗連安徽當(dāng)涂，扼江蘇西南邊緣之要沖，為南京南部之屏藩。溧水區(qū)地勢(shì)東南高、西北低，山丘崗沖及河湖平原地貌類型復(fù)雜多樣。

2.3.1 河流 根據(jù)《南京市溧水區(qū)水資源公報(bào)（2016年）》[3]的內(nèi)容，溧水區(qū)境內(nèi)的主要河道有新橋河、云鶴支河、天生橋河、溧水河一、二、三干河。依照原農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作規(guī)范》中“禁止養(yǎng)殖區(qū)包括港口、航道、行洪區(qū)、河道堤防安全保護(hù)區(qū)等公共設(shè)施區(qū)域”[4]的要求，將上述河流劃定為禁養(yǎng)區(qū)。

2.3.2 湖泊石臼湖是南京最大的天然淡水湖泊，也是蘇皖跨界的共管湖泊。石臼湖被列入《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》國(guó)家重要濕地名錄和亞洲重要濕地目錄，是包括東方白鸛、大天鵝、小天鵝等珍稀鳥(niǎo)類在內(nèi)的眾多野生動(dòng)物的重要棲息地，對(duì)于保護(hù)區(qū)域生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡有重要作用。根據(jù)《南京市濕地保護(hù)規(guī)劃（2018-2030年）》將新建石臼湖小天鵝濕地自然保護(hù)區(qū)，南京市已重點(diǎn)開(kāi)展石臼湖的退漁還湖工程。因此，將溧水區(qū)境內(nèi)的石臼湖劃定為禁養(yǎng)區(qū)。2.3.3 水庫(kù) 根據(jù)南京市溧水區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《南京市溧水區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》的通知（溧政發(fā)[2014]88號(hào)）[5]，溧水區(qū)的飲用水水源保護(hù)區(qū)有中山水庫(kù)、方便水庫(kù)、永陽(yáng)鎮(zhèn)的姚家水庫(kù)、老鴉壩水庫(kù)、赭山頭水庫(kù)，將上述水庫(kù)劃定為禁養(yǎng)區(qū)。南京無(wú)想寺省級(jí)森林公園為生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域的一級(jí)管控區(qū)，而無(wú)想寺水庫(kù)就位于一級(jí)管控區(qū)范圍內(nèi)，一級(jí)管控區(qū)的管控措施為嚴(yán)禁一切形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，故將無(wú)想寺水庫(kù)劃定為禁養(yǎng)區(qū)。

綜上所述，溧水區(qū)境內(nèi)的主要河流、湖泊、重點(diǎn)水庫(kù)等屬于重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域或公共安全“紅線”區(qū)域，按照《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制大綱》的具體要求，將上述區(qū)域劃定為禁止養(yǎng)殖區(qū)。

2.4 協(xié)調(diào)部門意見(jiàn)

養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃推進(jìn)過(guò)程中要協(xié)調(diào)好相關(guān)的職能部門，農(nóng)業(yè)部門最關(guān)心的是如何穩(wěn)定水產(chǎn)養(yǎng)殖面積，國(guó)土部門最關(guān)心的是養(yǎng)殖水域是否占用了基本農(nóng)田，水利部門最關(guān)心的是養(yǎng)殖水域是否占用了河道、行洪區(qū)等開(kāi)放的公共水域，環(huán)保部門最關(guān)心的是養(yǎng)殖水域是否占用了生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域。每個(gè)部門都站在自己的角度考慮問(wèn)題，這就需要將規(guī)劃放在區(qū)域整體空間布局的框架下考慮，規(guī)劃編制要與行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，同時(shí)注意與水利、交通、環(huán)保等其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，避免交叉和矛盾，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.5 明確管理措施

規(guī)劃是養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴褂霉芾淼幕疽罁?jù)，養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴褂霉芾硪獓?yán)格依據(jù)規(guī)劃開(kāi)展。

2.5.1 禁養(yǎng)區(qū)管理措施 禁止養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)的水產(chǎn)養(yǎng)殖，由地方人民政府負(fù)責(zé)限期搬遷或關(guān)停，并充分考慮養(yǎng)殖漁民生產(chǎn)生活。劃定為禁養(yǎng)區(qū)的區(qū)域，禁止人工養(yǎng)殖網(wǎng)箱、網(wǎng)圍、攔網(wǎng)養(yǎng)殖，堅(jiān)持依托水域資源，以水養(yǎng)魚(yú)，以魚(yú)潔水的原則，通過(guò)對(duì)水生態(tài)和水生物資源監(jiān)測(cè)，科學(xué)開(kāi)展人工增殖放流、設(shè)置人工魚(yú)巢等增殖資源，保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境，保持物種生物多樣性。

加強(qiáng)對(duì)禁養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)退出之前的管控，嚴(yán)禁工業(yè)廢水、生活污水、畜禽糞便等直接排放河湖。相關(guān)部門單位加強(qiáng)對(duì)水源地監(jiān)督管理，加強(qiáng)水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)，定期發(fā)布水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建立生態(tài)預(yù)警機(jī)制，確保人民群眾飲水安全。

2.5.2 限養(yǎng)區(qū)管理措施 劃定為限制養(yǎng)殖區(qū)的區(qū)域應(yīng)該嚴(yán)格控制規(guī)模，不得新增新的養(yǎng)殖水域。應(yīng)開(kāi)展?jié)O業(yè)資源調(diào)查和承載力評(píng)估工作，科學(xué)確定魚(yú)種投放品種、比例和養(yǎng)殖容量，提倡天然生態(tài)養(yǎng)殖模式。加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)管，限制周邊工業(yè)廢水、生活污水及畜禽糞直接排入。

限養(yǎng)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的應(yīng)采取污染防治措施，污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，限期整改，整改后仍不達(dá)標(biāo)的，由地方人民政府負(fù)責(zé)限期搬遷或關(guān)停。

2.5.3 養(yǎng)殖區(qū)管理措施 加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法，推進(jìn)水域確權(quán)。養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)符合規(guī)劃的養(yǎng)殖項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、使用藥物，防止造成水域的環(huán)境污染，養(yǎng)殖生產(chǎn)應(yīng)符合《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理要求》。完善全民所有養(yǎng)殖水域、灘涂使用審批，健全使用權(quán)的招、拍、掛等交易制度，推進(jìn)養(yǎng)殖水域、灘涂承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作，規(guī)范水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖發(fā)證登記工作。加強(qiáng)漁政執(zhí)法，查處無(wú)證養(yǎng)殖，對(duì)非法侵占養(yǎng)殖水域?yàn)┩啃袨檫M(jìn)行處理，規(guī)范養(yǎng)殖水域?yàn)┩块_(kāi)發(fā)利用秩序，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)殖基地水電路公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、精養(yǎng)池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造提質(zhì)升級(jí)、養(yǎng)殖循環(huán)水生態(tài)凈化設(shè)施建設(shè)。池塘養(yǎng)殖區(qū)應(yīng)采取有效措施，建設(shè)與養(yǎng)殖廢棄物相適應(yīng)的處理設(shè)施，采用物理、生物方法進(jìn)行生態(tài)化處理，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)尾水達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。養(yǎng)殖模式上重點(diǎn)推廣生態(tài)環(huán)保、節(jié)水節(jié)能型新模式。養(yǎng)殖品種上推廣低負(fù)載、低排放的品種，如蝦、蟹等，逐步減少吃食性常規(guī)品種養(yǎng)殖比重，降低養(yǎng)殖密度。對(duì)于不連片的低小散池塘養(yǎng)殖水域，通過(guò)逐步引導(dǎo)其轉(zhuǎn)產(chǎn)，降低點(diǎn)源污染。

3 結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃不止是漁業(yè)管理的基本制度、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的布局依據(jù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，還是生態(tài)文明建設(shè)的組成部分（養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳彩撬蛏鷳B(tài)的重要組成部分）；污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)明確要求；國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容（科學(xué)劃定農(nóng)業(yè)空間是落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容）；實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。科學(xué)合理地編制發(fā)布養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃是水產(chǎn)養(yǎng)殖領(lǐng)域依法行政的基本要求。