農村污水治理現狀及加強PPP融資模式應用的對策

成姿

（1.江西理工大學，江西南昌330013；2.國網江西省電力有限公司浮梁縣供電分公司，江西浮梁333000）

自我國鄉村振興戰略實施工作全面深入開展以來，農村、農業、農民問題始終是黨和國家高度重視的難題。據有關部門統計，2019年我國城鎮和農村污水綜合治理設施運行率少于30%，盡管治理水平已有大幅提高，但是仍是一塊短板。調查數據顯示，目前我國農村污水綜合治理基礎設施的建設和應用效率并不高。其原因主要在于，治理過程中未充分考慮地方政府財力有限、農村居住分散等實際情況，而直接生搬硬套城市治污方法，從治理設施結構到治理技術均不夠規范，致使目前農村污水治理成效甚微。近年來，在進一步規范和加快推廣農村政府與企業和社會國有資本直接合作（Public—Private—Partnership，PPP）管理模式下，自動化程度較高的百噸級規模的農村污水處理生產技術設備、與農村生態環境緊密融合的農村生態水處理技術以及現代互聯網經濟思維下的新型自動化管理模式已被認為是未來農村污水處理生產技術的主要發展趨勢［1］。

1 農村污水治理現狀及存在的問題

1.1 農村污水治理現狀

據統計，我國包括4萬多個鄉、鎮，60萬個行政村，250萬個自然村，約7億農村人口，農村生活污水排放量平均約為5 000萬t/d。國家審計署正式發布的2018年第2號審計公告，江蘇省7個縣（含地級市、區）在實施全覆蓋拉網式的農村生態環境綜合整治項目中建設的195個農村污水處理生產技術設施，其中有146個項目存在閑置，涉及項目總投資10 449.77萬元，真正運行率遠達不到10%。通過實地調研發現，農村污水處理設施有相當大的比例處于“曬太陽”狀態，部分設施僅建好兩三年，就難以正常運行。小而散、監管不力、管網問題多、污水處理設施閑置等對農村水務市場造成了嚴重不良影響，而農村污水設備運營難是其中最根本的問題。農村污水治理市場需求旺盛，污水處理項目建設重建設輕運維監管，暴露出諸多問題，農村污水治理任重而道遠。

1.2 農村污水治理存在的問題

目前，我國農村污水收集和治理問題一直都是人居環境整治的突出短板。短期內，如何實現“建得好、用得起、管得住”是農村污水治理的難題。盡管部分地區污水收集“主管網”已基本成型，但是從主管道延伸至農戶的“毛細管網”尚未建立，普遍存在雨污不分流，沉淀池、檢查井標高及污水位置管理設置不規范等污水處理問題。農村生活污水的治理基礎設施及管網投資建設成本高、運行費用無保障等，導致污水處理基礎設施長期處于閑置狀態；農村污水管理難度大，長期缺乏配套的專業處理設施運行技術以及管理人員、群眾環保意識弱等，造成農村污水處理設施不能正常運行。有些已建的農村污水處理系統，因設施基建投資大、運行費用高、專業污水處理技術力量和設備不足以及日常維護進度跟不上等因素，普遍處于閑置狀態，污水治理效果不理想［2］。“小而散”“失監管”“污水處理設施大量閑置”等現象構成了我國目前農村新建污水處理的普遍性現狀。

2 農村污水治理實施PPP模式的必要性

PPP模式是我國近幾年興起的一項項目運作模式，企業與政府進行合作，企業通過提供有償服務，實現民眾、企業、政府三方共贏。2014年起，中華人民共和國財政部及發展和改委委員會開始大規模推廣PPP模式，至今，PPP模式經歷了高速發展。2017年7月，財政部等部門聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，要求政府參與新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進存量項目向PPP轉型，PPP模式將繼續深化并加速落地。污水處理行業作為環保產業的重要內容，近年來發展狀態良好，勢頭強勁，在PPP模式催化訂單加速釋放和社會資本投資力度不斷增強的驅動力下，行業內公司業績保持穩步增長。2018年2月最新公布的第四批PPP示范項目共396個，其中污水處理項目達36個，占比9.09%，比例達到新高，總投資約150億元，這些項目的開展帶動了大批社會資本投入污水處理行業，有效促進了污水處理企業發展壯大。

農村污水治理過程中，單單依靠政府的財政力量已難以滿足農村基礎設施所需的巨額資金投資，特別是在能源、環保、交通、衛生及其他公用設施上所需的技術、資金極其短缺，以上均為國內社會資本以PPP方式參與公共基礎設施投資建設提供了良好的契機。政府利用PPP模式對農村污水領域進行治理，一方面可以有效吸收社會資本，充分地發揮專業農村環境資源治理服務商的專業技術、服務優勢，幫助地方政府解決技術方面的瓶頸和難題；另一方面可以大大減輕地方政府的社會責任負擔，減少費用，降低成本［3］。

3 利用PPP模式治理農村污水的有效措施

目前，農村污水治理項目無論從政策導向還是現實選擇上，PPP模式均具備其獨特優勢，但在項目設計和實施操作過程中，仍需關注諸多方面。

3.1 合理確定邊界條件，風險共擔

目前，農村各地區的區域結構差別較大，需按照農村各地區的差異，因地制宜采用最適合的污水處理技術和風險處理模式，合理明確項目間合作的邊界條件、合作內容，劃分政府和企業社會對資本責權，確定政府和企業社會對資本的利益和風險共同承擔的方式，合理共擔風險。

3.2 高效區域統籌安排

目前，農村多數地區居民住宅區域分散，無法形成規模效益，若按各行政村單獨立項審批實施污水治理項目，會導致縣域范圍內小型項目居多，前期費用翻倍增加。因此，政府相關主管部門應統籌安排，成立項目實施領導小組，將農村污水處理項目整體打包，進行捆綁實施，統一規劃、統一建設、統一運行、統一管理，以提升項目的規模效益，提高項目收益能力，吸引實力過硬的社會資本。

3.3 加強政府專項資金整合

目前，農村污水處理項目多由水務、發改、環保、住建等多個行業主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用于項目建設和運營補貼支付。政府在扶持污水治理項目的同時可整合不同渠道下達的專項資金，根據其建設內容、來源和用途要求，合理規劃安排，利用好各項補助資金，可提高專項資金使用效益，減輕財政支付壓力。

3.4 完善定價調價機制

當前農村污水治理的價格形成機制仍不完善，農戶繳費制度推廣仍具有一定難度。因此，相關部門應積極探索農戶繳費、村集體補貼、財政補助相結合的付費機制，結合財政承受能力、建設所需成本、農村居民意愿綜合考慮，合理確定服務價格水平和補償機制。

3.5 建立合理的運營補償機制

農村污水治理項目，在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下，設置合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關重要。對于財力不足的縣域，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統籌政府各類資金，支持農村污水治理；有條件的縣域可將污水治理項目與園區、產業、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，從而增加運營第三方收益來源。

3.6 充分調動農民參與積極性

農村污水處理與農民的利益息息相關，項目設計應充分考慮調動農民參與積極性；應鼓勵社會資本與村民自治組織積極參與污水治理項目規劃和實施，推行農村清潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，完善與農戶的利益聯結機制，建立長期穩定的合作關系。

3.7 加強績效監督考核

為確保農村污水治理項目長期穩定運營，相關管理部門應加強項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶、村、鎮、縣（旗）的多級監督管理考核機制，設立績效考核小組，確保項目穩定運營，提高項目運營的效率和效果。