網絡不良信息治理對策研究

□ 文 石景欣

一、網絡不良與垃圾信息現狀

1.1 傳播方式

掌握傳播途徑、采取針對性措施、源頭控制和危害控制，對有效治理網絡不良與垃圾信息具有十分重要的意義。根據中國互聯網協會12321受理中心的用戶舉報，當前網絡不良與垃圾信息的主要傳播途徑包括如下幾種：

（1）釣魚網站

在信息暢通的互聯網時代，釣魚網站的問題是全球性的，其來源和分布呈跨地域、跨國界特點。釣魚網站問題不僅嚴重影響互聯網的良性、可持續發展，還對公眾的利益產生巨大的危害，問題棘手且處置需求迫切。數據顯示，2020年2月，中國反釣魚網站聯盟共處理釣魚網站339個，累計認定并處理釣魚網站462611個。

（2）不良信息APP

移動互聯網和智能手機的發展和普及給手機APP產業帶來了空前的繁榮。作為移動智能終端的功能擴展，APP受到了越來越多的關注，甚至移動互聯網已呈現出APP化的趨勢。手機APP開發技術門檻低、發布便捷，使得大量不良信息APP涌入。所謂不良信息APP多指涉黃、涉賭、涉政、涉暴的社交平臺軟件、電商平臺軟件等。根據公安機關通報，“凈網2018”專項行動依法清理下架3.5萬余款具有惡意程序、惡意行為的手機APP。

（3）色情網站

互聯網已成為制作和傳播淫穢色情內容、色情產業的重點領域，以低級簡單的方式對網絡用戶產生極大的誘惑，并造成惡劣的社會影響。有統計數據表明，承載和傳播色情資料的網絡站點已有百萬之多且瀏覽量巨大，全球TOP100的色情網站的日均UV達上千萬之多。

（4）其他

微博、即時通信工具、PUSH通知、多媒體短消息等也逐漸被不法分子利用，成為不良信息的傳播渠道。

1.2 泛濫原因

隨著信息通信技術的不斷發展及應用領域邊界的外延擴展，網絡不良與垃圾信息泛濫變得更加多樣和復雜。究其原因，主要歸納為如下幾個方面：

首先，法制不健全、管理滯后為網絡不良與垃圾信息傳播者提供了可乘之機。信息通信技術的發展具有超前性，現行法律法規、行政規章通常滿足不了網絡快速發展下監督管理的需求。立法的空窗期使得信息市場秩序維護無法可依，通過網絡開展的違法、犯罪活動也就得不到有效治理。因此，信息通信領域法制不健全、社會監管相對滯后和網絡中充斥大量不良信息有內在關系。

其次，低成本、高回報是網絡不良與垃圾信息傳播的主要原因。經濟利益的誘惑是網絡不良與垃圾信息泛濫的重要原因之一。不法分子借助網絡技術進行信息傳播產生的成本相對較低，同時在網絡上進行的部分違法活動（如發布色情、賭博、詐騙等不良信息）通常又具有很高的回報率。根據360安全大腦發布的《2018年網絡詐騙趨勢研究報告》顯示，僅2018年就收到有效網絡詐騙舉報多達2萬余例，舉報者被騙總金額超過3.9億元人民幣，人均損失24476元人民幣。

再次，網絡信息傳播長期處于一種重速度、輕內容、缺監管的非理性狀態。網絡信息的快速傳播是參與方的共同追求，信息通信技術的不斷發展剛好迎合了各方的需求，使得網絡信息制造與傳播速度異常快捷。研究表明，互聯網上涌入的不良信息絕大多數是過度追求傳播速度和點擊率、忽視傳播內容的質量造成的。同時，由于互聯網環境的開放性和自由性，不良信息的制造者和傳播者往往是隱匿的，這給管理部門的監管和處罰造成了困難。

最后，社交媒體平臺成為新時期不良與垃圾信息傳播的重要渠道。新時期的網絡信息傳播呈現出多源頭、多渠道的趨勢，特別是以社交媒體和即時通訊工具為代表的新媒體影響力日益增強，網絡不良與垃圾信息傳播問題日益凸顯。2018年初，歐盟委員會針對以不良信息的傳播情況開展的公眾調研結果顯示，以社交媒體為代表的新媒體已經成為用戶獲取新聞信息的主要渠道，超過40%的受訪者已經很少或基本不再使用紙媒，46%的受訪者表示很少或從不關注新聞聚合平臺或新聞機構。這種趨勢在年輕群體中尤其明顯，相當數量的年輕人已經不再使用傳統媒體渠道，轉而依賴社交媒體或其他新媒體獲取信息。

表1 主要發達國家為管控網絡不良信息頒布的法律法規

表2 主要發達國家網絡管理行業自律情況

表3 我國互聯網治理相關法律

二、網絡不良與垃圾信息治理現狀

2.1 國外現狀

互聯網發源并發展于發達國家，在長期的網絡管理和遏制網絡不良與垃圾信息傳播的實踐中，這些國家已經形成了一系列比較成熟、完善且行之有效的經驗和做法。

首先，積極出臺法律法規，為網絡不良與垃圾信息治理提供依據。針對網絡發展中出現的問題，各國依據自身實際情況陸續制定和頒布相關的法律法規，一定程度上有效地對網絡不良與垃圾信息進行了管控。

此外，波蘭政府擬立新法，旨在重罰垃圾郵件制造者；新西蘭政府除實施新的反垃圾郵件法律外，成立組織機構受理投訴和處治違法行為。其他如澳大利亞、加拿大、韓國、日本等國家都先后出臺了不良信息方面的法律和制裁措施。

其次，充分發揮行業自律作用，助力網絡不良與垃圾信息治理。與政府直接干預相比，行業自律有其天然的優勢。作為法律法規的有效補充，互聯網參與方成立自律組織，進行自我管理和自我監督，達成控制網絡不良與垃圾信息的目的。

最后，加大技術手段引入力度。分級和過濾可實現對網絡內容的保護、規范、限制和禁止等強制措施。分級技術的處理機制是利用相關軟件對網絡信息內容進行分級整理，為用戶屏蔽不符合法律規范、道德規范的不良信息。過濾技術的處理機制是預先確定待過濾的不良內容，然后檢索關鍵詞，實現對網絡信息的過濾、篩選。

2.2 國內現狀

因網絡不良與垃圾信息傳播而引起的社會問題層出不窮，我國也面臨日益嚴重的網絡不良與垃圾信息問題，其治理情況已成為社會熱點問題。

首先，在治理依據上，我國網絡信息內容治理主要依賴行政立法。

其次，在治理機制上，形成了分包式的治理模式。基于行政立法和治理實踐，我國目前的網絡信息內容治理機制形成了一種政府管企業，企業管用戶的分包治理機制。分包治理模式的產生有其現實的合理性：一是資源技術條件限制，即政府人力有限，難以支撐大范圍的直接治理，政府技術手段和人才配置有限，無法提供有效的技術支持，匿名化帶來權威治理資源效果弱化。二是產權條件限制，即大型互聯網服務在一定程度上構成公共領域、政府介入私營企業商業行為的理論和制度基礎尚不滿足。

最后，企業側的治理已經逐步向制度化、常態化方向發展。2018年7月，微信安全中心發布公告，針對微信個人帳號發布投資建議跟“薦股”的，已經對8000余個微信群進行限制群功能處理，4000余個微信帳號被限制使用功能或限制登錄等階梯式處罰。同年8月，抖音發布《抖音對違規賬號及內容的處罰通告｜2018年8月》，清理36323條視頻、8463個音頻、永久封禁39361個賬號；微博結合舉報和巡查情況，對13萬余條微博采取了處置措施，封禁發布有害時政信息賬號1895個，涉黃賬號4255個，關閉已發送垃圾短信為目的的賬號6.46萬個，禁言2900個。

圖1 分包式治理結構

2.3 我國網絡不良與垃圾信息治理相關問題

新形勢下，我國網絡不良與垃圾信息的治理仍存在諸多不足：

（1）監管滯后且過度依賴行政手段

監管存在偏差和滯后性，不良影響易擴散至線下；缺乏直接參與治理的必要信息刺激和反饋，重結果、輕過程，相關決策缺乏必要信息基礎；同時，對行政政策的依賴性強，且多強調互聯網企業的主體責任。

（2）機會主義和制度缺位

互聯網企業缺乏制約的執行和決策權極易導致短視的、機會主義行動，制約互聯網行業創新；缺乏制度約束，企業不愿意承擔治理成本；過渡依賴舉報和輿論引導監管，監管部門和企業之間易形成民不舉官不究式的監管模式。

（3）治理體系尚無法形成有效合力

分包治理模式帶來割裂的治理態勢，尚沒有形成多方合力，主要表現在：1）各主體間無有效協同機制；2）各主體間廣泛存在信息、技術以及治理能力上的不對等。

三、我國網絡不良與垃圾信息治理對策建議

3.1 在現代化的視角下進行治理體系建設

完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化進程。國家治理體系和治理能力現代化中包含的治理理念應是監管體系遵循的指導性原則。

首先，監管是行業監管部門對社會問題進行干預和控制的行為。監管部門在過去很長時期內扮演者管理者和分配者的角色；而且，無論是現在還是將來，其角色作用不是在減弱，而是在增強。其次，治理體系和治理能力現代化對監管提出的要求是體系和能力兩個層面的。體系上涵蓋面廣，手段豐富，緊密相連，相互協調，制度化；能力上強調依托制度，涉及社會各方面事務。再次，監管體系應注重從管理到治理的方向完善。理念從強制到協作方式從自上而下到上下互動；主體從一元到多元；手段從單純的命令到強制和非強制并重；范圍從政府權力范圍到社會公共事務秩序化。最后，尋求臨時性的解決方案，并推動其動態演進。相比終局性方案，臨時性解決方案更能適應科學、技術以及知識的進步，實現小步快走。實施中的關鍵是如何將規則看做治理程序中的組成部分，通過持續的跟蹤、評估和共識推動其動態演進。

3.2 明確主動有為的理念

在逐步成型的治理體系中最大程度上實現創新發展的目標，防范治理風險，唯有主動有為。首先，應轉變理念。明確各方在治理活動中的定位，放棄一方大包大攬的模式，主動嘗試接受治理過程中的多方制衡。其次，強化責任意識。企業在治理中應承擔有限的責任；承擔責任是大前提，有限是約束條件。再次，積極推動。在法律沒有規定，或規定不明確的領域（例如網安法中停止服務的規定等）積極、科學發聲，形成治理理念上的先發優勢；在主管部門無法及時作為時，通過引入觀察員、發布治理報告、公開治理數據等方式引入第三方、社會輿論等多方力量，固化治理成果，與更為廣泛的主體共同推動治理發展。

3.3 以加強能力建設作為實現治理目標的必要手段

加強能力建設可以使企業獲得與業務創新相匹配的治理能力，降低與其他主體間由于信息、能力的不對稱帶來的負面影響，并有助于通過承擔社會責任，獲得社會公眾的信任、增強各方對業務發展信心。

首先，加強內部治理能力建設。企業應確保業務在本質上可控，根據性質建立分級分類監管體系。充分發揮技術和數據優勢，在感知和控制環節上逐步實現智能化、精準化。此外，企業還應當構建獨立于產品的治理風險預警機制，常態化、系統化審視治理風險，提早預警，主動應對。同時，企業應當重視投訴、建議的處理，投入足夠的資源；建立完善的內部審查和評估機制，積極進行系統的自評自查，主動進行必要的內部追責和整改。

其次，治理能力開放共享。社會治理手段缺乏過度落后于業務創新會放大創新的負面影響，尤其是外部性創新業務。隨著平臺逐漸向社會基礎設施轉化，先行者常常需要面對其他主體對于未知的恐慌，創新能力、技術差距越大，這種恐慌也愈發明顯。適度的能力開放，有利于提升相關主體的創新認知和接受水平，優化發展外部環境。企業應充分考慮互聯網發展對社會治理帶來的影響，積極向社會治理活動提供理念、技術以及方法上的支持，嘗試搭建線上線下協同治理模式。

3.4 構建政府主導、多方參與的治理機制

首先，以多方參與形成治理的正當性，緩解規則形成過程中的信息不對稱。分包式治理模式存在難以回避的治理正當性困局，多方參與可以有效提升成功實施的可能性。此外，多方參與可以改進規則的信息基礎，有效提升決策質量。

其次，多方參與的治理體系的應以政府為主導。構建多方參與的機制雖是解決方案，但多方參與理念本身絕非靈丹妙藥，政府主導是我國治理體系構建的重要條件。

最后，監管部門發揮靈活有為的治理角色。推動思想和制度創新，監管部門應在治理體系中尋求更加靈活、積極、負責的角色定位。■