中國養(yǎng)老需跨越“三重門”

◎ 文 《法人》特約撰稿 聶偉

2020年，世界進入21世紀第二個十年，未曾想到迎來一個極其特殊的年代。突如其來的疫情蔓延和國際局勢的風云變幻，使世界各國需要應對嚴峻的考驗。。

對于我國來說，則面臨跨入中度老齡化社會的種種憂思：一方面“80后、90后”的“后浪”逐漸成長為社會中堅力量；另一方面“50后、60后”的父母一代，即將步入退休高峰。因此，特殊國情下的中國式養(yǎng)老困境也日漸凸顯。如何跨越家庭、城市和國家三道“養(yǎng)老之門”，才能平穩(wěn)度過“輕度—中度—深度”老齡化的歷史周期，成為當前的重要挑戰(zhàn)和命題。

家庭之門：“四二一”家庭債務如何解決

什么是中度老齡化？根據(jù)民政部公布的最新預測數(shù)據(jù)，到“十四五”期末，我國將進入“中度老齡化”社會，60歲及以上老年人口規(guī)模達到3億人。根據(jù)聯(lián)合國的劃分標準，當一國60歲及以上人口比例超過10%或者65歲及以上人口比例超過7%，則認為該國進入“老齡化”社會；當這兩個指標翻番(即60歲及以上人口比例超過20%或65歲及以上人口比例超過14%)的時候，則認為該國進入“老齡”社會，也可以說是“中度老齡化”社會。按照這一標準及人口預測結果，我國2000年進入“輕度老齡化”社會，2025年將進入“中度老齡化”社會。

人口金字塔常被用來刻畫一個社會的年齡結構，一個運轉良好的社會應該具備“上尖下寬”的塔式結構。目前，日本是全球老齡化程度最高的國家，反映在人口金字塔圖表上則是“頭重腳輕”的不穩(wěn)定狀態(tài)，而中國的人口年齡結構在近30年內(nèi)經(jīng)歷了巨變。

以下圖為例，上世紀90年代，“中國人口金字塔”是“上尖下寬”的穩(wěn)定態(tài)勢。80年代改革開放后，隨著獨生子女政策逐步落實和人口數(shù)量下降，人口金字塔結構已與中等老齡化社會接近，疊加日益嚴重的少子化趨勢，未來將在2030年前后大幅趨近日本的“上寬下尖”結構，步入重度老齡化社會。

1990年和2030年中國的人口金字塔

如果認為人口金字塔的分析不夠形象，那么不妨從世代視角觀察人口的更替——根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國第一波嬰兒潮人口出生于1954年至1957年，每年新增500萬人左右。隨著這波人口陸續(xù)步入退休期，我國養(yǎng)老體系面臨嚴重沖擊。僅以中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系為例，退休城鎮(zhèn)職工在2016—2018年進入大幅增長期，每年退休人口額外凈增約300萬—400萬人。

第一波嬰兒潮后，中國步入三年困難（1959—1961年）時期，人口出生量銳減。隨后，從1962年伊始，我國又迎來一波史無前例的嬰兒潮高峰，各世代人口猛增至2億以上。而經(jīng)歷80年代人口數(shù)量下滑之后，“00后、10后”一代穩(wěn)定在1.5億左右。從2022年開始，我國養(yǎng)老體系將面臨的退休高峰期，其人口正是來自這波嬰兒潮。

中國各世代人口數(shù)

也就是說，上述人口演變是“四二一”家庭形成的歷史成因。何謂“四二一”家庭？通常所指就是一家三代人中的四個老人、一對年輕夫婦和一個孩子。

從“四二一”的家庭結構來看，“90后”獨生子女一代面臨幫扶四位退休老人的沉重負擔。而子女在近年來飆升的高房價面前，則掏空了四位老人的“錢袋子”，且可能還背負著巨額債務。

從社會養(yǎng)老體系來看，目前我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系僅覆蓋4億人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老體系保障額度更低，大多數(shù)“50后、60后”的退休老人難以實現(xiàn)獨立養(yǎng)老。如何讓這一代安享晚年，終將成為獨生子女一代人必須直面的人生難題。

城市之門：誰來補位“地方財政養(yǎng)老金”

盡管我國養(yǎng)老基金收支維持賬面盈余，但其主要源于養(yǎng)老基金收入中包括巨額財政補貼收入。根據(jù)財政部決算數(shù)據(jù)顯示，2018年養(yǎng)老基金收入含財政補貼收入12153.15億元，2019年養(yǎng)老保險基金收入含財政補貼收入13199.37億元。根據(jù)我國財政制度，養(yǎng)老金財政補貼主要為地方財政的支出責任。因此，各城市的老齡化狀況和財政運轉情況，將直接決定目前地方為主的養(yǎng)老金體系能否實現(xiàn)有序運轉。以下從兩個方面闡述：

日益嚴重的退休危機

截至目前，我國尚未披露城市層面的退休統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一個具備參考價值的指標為五險一金體系中的公積金提取數(shù)據(jù)。《住房公積金2019年年度報告》披露了各城市因購建房或退休提取住房公積金的資金占比，據(jù)此可推斷研判各城市的退休暨老齡化狀況。

CFP

一線城市因離退休提取公積金比例

從一線城市來看，2018年上海市因退休提取公積金占比高達16.44%，而深圳市僅5.27%。一線城市中，上海市改革開放前后工商業(yè)較為發(fā)達，當時就業(yè)規(guī)模較大的中青年職工已陸續(xù)步入退休年齡。上海針對戶籍人口的調(diào)查統(tǒng)計顯示，截至2019年底，上海戶籍60歲以上人口已達518.12萬人，戶籍人口老齡化率高達35.2%，這也與相對極高的退休公積金提取比例相互印證。與之相比，近年來年輕人口持續(xù)流入的廣深兩市保持著相對年輕的人口年齡結構。相應地，兩市的養(yǎng)老金體系負擔也較輕。

全國主要城市因離退休提取公積金比例

以戶籍人口處于深度老齡化階段的上海作為參照，橫向比較其他城市近三年因退休提取公積金的平均比重可知：目前全國主要城市中，太原、哈爾濱、石家莊、長春、武漢、長沙、烏魯木齊、海口等城市的退休狀況較為嚴重。上述城市在歷史上多為承擔大量國企職工就業(yè)的重工業(yè)城市，到2020年前后，早期的大量國有職工已經(jīng)陸續(xù)步入退休高峰期。由于上述城市產(chǎn)業(yè)結構多以傳統(tǒng)重工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結構化轉型困難，近年來人口流入規(guī)模小，這進一步加劇了本已嚴峻的老齡化形勢。

以近幾年人口流入來看，深圳、廈門、廣州、杭州、寧波等沿海城市隨著年輕人口的持續(xù)流入，擁有著相對年輕的人口年齡結構，本地養(yǎng)老金體系得以實現(xiàn)長期有序運轉。與之形成鮮明對比的是哈爾濱、長春等東北城市，本地人口持續(xù)凈流出。而北方老工業(yè)城市如太原、石家莊、天津等，常住人口流入維持低位。隨著近幾年人才落戶的政策效應逐漸弱化，長期來看此類城市仍將面臨退休高峰期逼近所帶來的養(yǎng)老金運轉壓力。

入不敷出的地方財政體系

從財政角度來看，2019年社保體系中僅養(yǎng)老保險基金的財政補貼已高達1.32萬億元，預計隨著兩三年后第二輪嬰兒潮人群的退休高峰來臨，養(yǎng)老金體系將承受極高的支出壓力。依賴地方財力支撐的城市養(yǎng)老金體系，也將極度考驗各城市的財政運轉和保障能力。

根據(jù)2020年各大城市披露的財政半年報，目前多數(shù)城市的一般公共預算收支已經(jīng)處于收不抵支的狀態(tài)，哈爾濱、天津、太原、長春、重慶等市預算內(nèi)收入下滑明顯，而上海、深圳、杭州、蘇州、南京、寧波等東部發(fā)達地區(qū)城市保有一定的預算內(nèi)財政盈余，表明城市財政留有余力，尚可通過調(diào)劑預算內(nèi)支出事項保障本地養(yǎng)老金體系運轉。

綜合考察主要城市的老齡化狀況和地方財力可以發(fā)現(xiàn)，以哈爾濱、天津、長春、太原為代表的北方老工業(yè)城市正面臨著退休負擔沉重和地方財力不足的雙重困局。由于產(chǎn)業(yè)轉型困難，所能吸納的新增就業(yè)人口有限，近幾年中青年人口流入處于低位，這進一步加劇了本已嚴峻的老齡化和財政趨緊態(tài)勢。預計隨著幾年后新一輪退休大潮的逼近，運轉已經(jīng)吃力的本地養(yǎng)老金體系將面對捉襟見肘的困難局面。

與之相比，以深圳、杭州、蘇州、南京為代表的新興產(chǎn)業(yè)城市具備相對年輕的人口年齡結構和留有余力的城市財政體系，持續(xù)流入的中青年人口保證這類城市具備長期活力，足以從容應對2020年開始的老齡化大潮。

國家之門：如何破題“國資輸血養(yǎng)老金”

目前，全球有170多個國家和地區(qū)建立了不同程度的全民養(yǎng)老金體系。然而，隨著全球老齡化程度的加深，各國養(yǎng)老體系陸續(xù)面臨一個周期困境：退休老年人口不斷增長，年輕人口后繼乏力，依靠當代人間接供養(yǎng)上一代人的養(yǎng)老金體系資金缺口不斷擴大，最終只能依靠財政輸血維持運轉。

根據(jù)今年的世界經(jīng)濟論壇研究報告，按70%替代率計算，2015年全球六大養(yǎng)老金儲蓄國——美國、英國、日本、荷蘭、加拿大和澳大利亞，以及中國、印度兩個人口大國的合計退休儲蓄缺口近70萬億美元，為同期八國GDP經(jīng)濟總量1.5倍；到2025年，這個數(shù)字可能以每年增長5%的速度飆升到400萬億美元。

那么，我國的養(yǎng)老金體系究竟運轉如何呢？根據(jù)人力資源和社會保障部披露的基本養(yǎng)老保險收支情況，我國的養(yǎng)老金體系近些年收支均保持高速增長態(tài)勢。

2019年開始，中央政府開始推動落實降低企業(yè)社保負擔。進入2020年，受新冠肺炎疫情及企業(yè)社保緩繳減免政策影響，2020年上半年基本養(yǎng)老基金首次出現(xiàn)賬面赤字2589億元。

基本養(yǎng)老保險收支及結余情況

值得注意的是，這一赤字金額僅為賬面虧損，養(yǎng)老保險基金收入中包含財政補貼收入。如果剔除財政補貼來看養(yǎng)老基金體系本身的獨立運轉，實際上早已收不抵支。根據(jù)財政部財政決算信息，2018年養(yǎng)老基金賬面盈余7649.3億元，基金收入中含財政補貼收入12153.15億元，剔除財政補貼后養(yǎng)老保險基金實際赤字4503.85億元。2019年養(yǎng)老保險基金賬面盈余4885.51億元，含財政補貼收入13199.37億元，剔除財政補貼后實際赤字8313.86億元。

根據(jù)上述信息可以判斷：目前中國的養(yǎng)老基金運轉已經(jīng)步入依賴財政補貼輸血并動用歷史累計結余的下行階段。中國社科院2018年發(fā)布《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》指出：預計我國養(yǎng)老金體系考慮財政補助的“大口徑”當期結余將從2028年出現(xiàn)赤字，將于2035年前后耗盡累計結余。

進入2020年后，突如其來的新冠肺炎疫情沖擊疊加近兩年的企業(yè)減負改革，今年上半年我國首現(xiàn)養(yǎng)老基金賬面赤字，比原預測值提前8年。因此，這一趨勢下的養(yǎng)老金累計結余耗盡時間也將大幅提前。

我國的養(yǎng)老基金還能支撐多久呢？這個問題一直頗受關注。

根據(jù)目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老覆蓋率31%（4.35億/14億）粗略匡算，由于“60后”比“50后”多出約6000萬人，隨著這些額外凈增的6000萬“60后”陸續(xù)退休，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系預計額外增加1800萬退休職工。僅以2019年城鎮(zhèn)職工人均社保支出4萬元定額推算，每年需額外增加逾7200億元保費支出。在當下我國城鎮(zhèn)職工社保基金僅能維持當前退休體量下收支平衡甚至小幅赤字的情況下，截至2019年底，54623億元的累積盈余在新一輪退休高峰期內(nèi)僅能支撐7—8年。

通俗地理解，養(yǎng)老金體系是由當前的工作人口來保障退休人口。如果借鑒人口學中“撫養(yǎng)比”概念，可以“社保撫養(yǎng)比”即采取退休職工/在職職工比例來刻畫養(yǎng)老體系的結構特征。目前，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系的“社保撫養(yǎng)比”已從2009年的32.7%上升至39.2%，這意味著10個在職職工補貼撫養(yǎng)近4個退休職工。目前該比例還在繼續(xù)攀升，極有可能突破50%關口。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系包括機關事業(yè)單位職工和企業(yè)及其他職工兩大子系統(tǒng)。如果僅看機關事業(yè)單位職工系統(tǒng)，目前的“社保撫養(yǎng)比”已經(jīng)超過50%關口，社保負擔極其沉重。由于區(qū)域發(fā)展落差拉大，以及近年來人口呈現(xiàn)大規(guī)模跨城、跨地域流動特征，我國已陸續(xù)出現(xiàn)部分省份養(yǎng)老金體系運轉困難的局面。

從“社保撫養(yǎng)比”角度分析，目前，東三省中黑龍江和吉林的社保撫養(yǎng)比超過70%，這意味著當?shù)氐酿B(yǎng)老體系內(nèi)每10個工作職工需保障7個退休職工。而遼寧、內(nèi)蒙古、重慶、四川、湖北的“社保撫養(yǎng)比”也已超過50%關口，顯然僅憑地方財政支撐的本地養(yǎng)老金體系已難以為繼，目前上述省份需要依賴國家層面的養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度才能保證正常運轉。社保體系的全國統(tǒng)籌亟待推進。

11月3日，我國發(fā)布《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》提出：在中國將要步入中度老齡化社會的形勢下，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。

截至目前，全國已有26個省份實現(xiàn)養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌，而從省級統(tǒng)籌轉向全國統(tǒng)籌，仍需解決一大核心難題：隨著中國老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老保險急需日益擴張的巨額財政補貼維持運轉。這一支出責任該如何在中央財政和地方財政之間進行劃分，養(yǎng)老保險的財政補貼該由誰來承擔呢？這將是“十四五”期間我國必須著手解決的重大問題。除統(tǒng)籌財政資金保障基本養(yǎng)老運轉外，發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險、落實分職業(yè)延遲退休、做大社保基金運營收益等，將是2020年代步入中度老齡化社會的中國需要著手推動的重大戰(zhàn)略舉措。