從分割到協作：體育產業與相關產業融合中的府際關系網絡研究

許焰妮　曹靖宜

摘????? 要：運用社會網絡分析法，對2001—2018年我國中央政府各部門間促進體育產業與旅游、健康、文化、養老等相關產業融合的府際關系網絡演變及特征進行量化研究。研究發現根據可視化關系網絡和整體網測算，原本基于主管領域“條線分割”的相關行政部門間的府際關系呈現從“分割”到“協作”的態勢;政策主體日益增加，核心合作網絡正在形成;四大領域的網絡結構存在明顯差異，其中體育與旅游領域合作程度最高而體育與健康領域最弱，“政策偏移”“政策缺位”與“政策中斷”等府際合作困境也在個別領域中呈現。建議從構建部門間的協作機制、根據產業發展需求調整部門職責劃分、培育并賦權專業社會組織參與政策制定等方面入手優化府際合作網絡。

關? 鍵? 詞：體育產業;產業融合;府際關系;協作網絡

中圖分類號：G80-05??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2020）06-0070-05

From segmentation to collaboration： The intergovernmental relations network in the integration of sports industry and its related industries

XU Yan-ni1，CAO Jing-yi2

（1.School of Management，Beijing Sport University，Beijing 100084，China;

2.School of Sports Business，Beijing Sport University，Beijing 100084，China）

Abstract： Based on the method of social network analysis， this paper makes a quantitative study on the evolution and characteristics of the intergovernmental relations network that promotes the integration of sports industry and tourism， health， culture， pension and other related industries among various departments of the central government from 2001 to 2018. The study found that according to the visual relationship network and the whole network， the intergovernmental relations between the relevant administrative departments originally based on the "line segmenta-tion" of the competent domain showed a trend from "segmentation" to "cooperation"; the number of policy subjects was increasing day by day， and the core cooperation network was being formed; there were obvious differences in the network structure of the four areas， among which the degree of cooperation in the field of sports and tourism is the highest， while that of sports and health is the weakest; the dilemmas of intergovernmental cooperation such as "policy deviation"， "policy vacancy"， and " policy suspension" were also presented in some arenas. It is suggested that the intergovernmental cooperation network should be optimized from the aspects of constructing the coopera-tion mechanism between departments， adjusting the division of departmental responsibilities according to the needs of industrial development， cultivating and empowering professional social organizations to participate in pol-icy-making and so on.

Key words： sports industry;industry integration;intergovernmental relations;collaborative network

近年來，我國體育產業進入快速發展時期，體育產業與相關產業的融合趨勢日益加強，形成了體育旅游、體育傳媒等新型業態。2014年《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中提及的“促進體育與旅游、傳媒、會展等業態融合發展，鼓勵康體結合，支持金融、地產、交通、信息等企業開發體育領域產品和服務”，為新時期體育產業創新發展指明了方向。在推動體育產業與相關產業融合發展的過程中，我國呈現出政府集權傾向與官僚體制分權傾向并存的特征：一方面，產業發展中，各級政府扮演了重要角色，表現出強烈的“發展型政府”特點——強政府、優先發展經濟及政府精英制定產業政策[1-2];另一方面，長期以來形成的橫向“條線分割”產業管理體制，即不同產業領域由不同部門分管，導致了“官僚組織碎片化”[3]，加之“政治集權、財政分權”為特點的縱向央地關系格局，使代表中央政府和地方政府間、地方政府間和政府各部門間權力配置與利益分配等關系的“府際關系”，成為我國體育產業與相關產業融合發展進程中不容忽視的影響因素。現有研究中，政府部門分割、跨部門協調不足等府際困境阻礙產業融合，已成為共識[4-5]。在產業融合的過程中，產業邊界的開放性和產業融合的交叉性，也對官僚體制的封閉性和行政部門的條塊分割性構成挑戰。現實中，隨著產業融合的必要性及政府的回應性增強，府際關系也呈現出從“條塊分割”向“協同合作”的發展趨勢。本研究借助社會網絡分析法，對2001—2018年3月新一輪大部制改革前國家體育總局、國家旅游局、文化部、教育部、衛計委、發改委等中央政府各部門間合作發布的政策文本數據進行量化研究，通過對體育與旅游、文化、健康、養老領域產業融合的府際合作網絡研究，分析中央政府層面在促進產業融合發展時的府際關系演變及特征，進而探索優化產業治理體系的策略和路徑。

1? 研究方法與數據來源

1.1? 社會網絡分析

研究采用的研究方法為社會網絡分析法，主要研究思路為基于政策制定主體間的合著關系，對各機構、部門間的關系網絡進行量化分析。當前，這一方法在國內外社會科學研究中得到了較廣泛應用。例如，黃萃等[4]運用此方法分析了科技創新政策領域中的府際合作關系演進Catalá等[5]則研究了公共健康領域機構間的合作現狀。在前人已證實社會網絡分析對管理學、社會學相關研究有指導意義的前提下，研究將借助此方法，探討影響體育產業與相關產業融合的府際關系網絡及其發展演變特征。

考慮到中央政策的重要導向作用，研究將以中央政府各部委聯合行文為觀測指標，以社會網絡分析軟件Ucinet和Excel插件NodeXL為主要分析工具。操作方法是：（1）進行政策數量計量，各部門聯合發文數量以矩陣形式記錄，若兩部門同時出現在同一政策中，則計數“1”，否則計“0”。據此將政策發文相關部門及政策數量匯總編制成矩陣，導入NodeXL中進行計算，并用NodeXL生成可視化的網絡關系圖，圖中節點代表發文部門，邊線代表合作程度，節點越大顏色越深，表明在某領域該部門的參與度越高;兩部門間邊線顏色越深，越寬，表明其合作越緊;自環代表單獨發文;（2）運用Ucinet對不同領域的網絡關系矩陣數據進行網絡節點數、網絡連線數、網絡密度等整體網特征測算。

1.2? 數據來源

本研究通過從相關政府部門網站對體育產業融合的政策法規等欄目進行逐條篩選，選取2001—2018年3月大部制改革前發布的體育產業與旅游、文化、健康和養老四大產業融合發展相關的69份政策文本作為研究樣本。樣本收集截至2018年3月，主要因為2018年兩會后的新一輪大部制改革中，文化部、國家旅游局、衛計委等政策制定主體發生了組織合并及職能調整，改革至今許多工作仍處于過渡階段，新發布的相關政策數量少，尚不足以支撐一個新的政策周期研究。樣本數據來源主要渠道為國務院、國家體育總局、文化和旅游部、衛計委、發改委等部門的官網，及《體育產業政策文件匯編（國務院及部門篇）》[6]。

2? 結果與分析

2.1? 總體特征分析

本研究對選取時間段內發布的促進體育產業與其他產業融合的69份相關政策進行統計，匯總體育總局、旅游局、文化部、衛計委等中央部門參與政策發文的頻次。結果顯示：首先，中共中央、國務院高度關注。其中，國務院（含國務院辦公廳）先后48次的發文中都涉及體育產業與其他產業融合的內容;參與聯合發文的行業主管部門中，國家體育總局參與次數最多，為47次，其次是國家旅游局，為32次;參與聯合發文的核心資源支持部門中，住建部、發改委、財政部、國土資源部是主要參與主體。

本研究以體育與旅游、文化、健康、養老等四大領域為節點，以參與聯合行文的各部門為子節點，呈現不同領域中的政策主體分布。網絡圖表明體育與旅游融合政策制定中的府際合作頻次明顯高于其他領域，而體育與健康領域的融合中，府際合作參與主體較少、合作頻次較低。

2.2? 四大領域的府際關系網絡

本研究以2010年國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》（即22號文）和2014年的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（即46號文）為節點，劃分為2001年1月—2010年2月?2010年3月—2014年9月?2014年10月—2018年3月3個政策階段。在下文中將對四大領域的分階段府際關系網絡特征進行分析，以呈現其演進路徑。

1）“體育+旅游”領域。

四大領域中，“體育+旅游”領域的相關政策出臺最晚，但是政策最密集、參與部門最多。

（1）2001—2014年9月呈現出“國務院直接協調”的特點：國務院是最主要的政策發布主體，各工作部門間并無直接聯合發文。2009年國務院發布《國務院關于發展旅游業的意見》，將體育與旅游融合作為培育新旅游消費熱點、豐富旅游文化內涵的途徑，以發揮體育產業的綜合效應和拉動作用。2010年發布了《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案》，向各相關部門進行了推動融合發展的任務分工。國務院的高度重視及強力支持，為此領域中的府際合作共識形成奠定了基礎。

（2）2014年10月—2018年3月，“國務院高度重視，各部門緊密協作”的府際關系特點日益突顯。國務院46號文在將我國體育產業推進快車道的同時，也為具有強消費屬性的體育旅游吸引了更多政策資源。此后，參與體育與旅游融合領域政策制定的主體不斷增加，部門間合作逐漸加強，形成了體育總局、旅游局等行業主管部門密切配合和發改委、財政部、國土資源部、住建部等核心資源部門強力支持構成的復合型府際合作網絡。

2）“體育+文化”領域。

“體育+文化”的融合發展是黨中央及國務院直接政策支持最多的領域，政策總量及府際合作主體的數量僅次于“體育+旅游”。這一領域的府際關系，不僅體現了政策制定主體的互動，也見證了體育和文化的“社會公益性”屬性繼續強化、“市場經營性”屬性不斷發展的過程。這一過程中，體育主管部門日益進入核心政策區，而文化主管部門卻囿于條線分工并未太多參與。

（1）2001—2010年2月，國務院直接發文統籌文體公益事業發展，文化部單獨行政，并不涉及政府部門間的橫向合作。國務院先后發布的《公共文化體育設施條例》（2003年）和《全民健身條例》（2009年），并未直接提及體育與文化融合發展，而采用“文化體育設施”和“文化體育組織”等“文體不分家”的表述方式。在《國務院關于非公有資本進入文化產業的若干決定的通知》（2005年）中，電視臺體育節目制作，被列入國有文化企業的業務范圍，主要主管單位是廣電總局，要求體育、交通、影視等被認為是“產業經營前景比較好、具備企業化運作條件”的頻道，可以探索“企業化經營”。可見，此時文化與體育的發展重點雖仍在其社會公益事業屬性，但體育節目“市場經營性”開始被政策主體認識到應歸入文化產業。

（2）2010年3月—2014年9月，黨中央、國務院在發展部署文化工作時開始強調文體融合發展，但在實際運行時，文化部門和體育部門的橫向合作較少。2011、2014年，中共中央、國務院先后發文，提出“推動文化產業與旅游、體育等產業融合發展……延伸文化產業鏈，提高附加值”是“構建現代文化產業體系”中的重要任務，以及在推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展中體育產業是重點領域。體育總局和文化部作為兩大領域的主管單位，各自就體育與文化融合進行了工作部署，積極號召其條線內部下轄機構合作，或通過企業等外部組織協助實現間接合作，而非直接府際合作。

（3）2014年10月—2018年3月，國務院的政策從強調“文化為主、以體促文”轉向“推進體育、以文促體”。體育總局和發改委、財政部、國土資源部、住建部等核心資源支持部門協作密切，成為主要網絡節點。文化部等行業主管部門卻處于網絡邊緣區，與核心節點聯系薄弱。

國家定位中，體育與文化融合成為體育產業中培育多元主體、積極拓展業態的抓手之一，加強體育文化宣傳被作為營造健身氛圍的主要途徑。繼46號文件后，《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》《全民健身計劃（2016-2020）》等政策陸續出臺，強調了體育與文化融合的重要經濟及社會價值。

體育總局在這一階段成為最主要的政策制定主體，分別與發改委、財政部等多部門合作發布《關于組織開展建立體育產業聯系點工作的通知》（2015年）和群眾冬季運動、冰雪運動、水上運動產業、航空運動產業發展等4項專項發展規劃（2016年），涉及體育與文化融合。相比之下，文化部、廣電總局等行業主管部門與體育總局、發改委等直接合作互動極少，文化部除了與這些部門合發《群眾冬季運動推廣普及計劃（2016—2020年）》，其他均為獨立發文。

3）“體育+健康”領域。

相比其他領域，體育與健康的融合發展最先受到黨中央、國務院的重視，體育總局最早在其中扮演府際合作的主要角色，發改委、財政部等核心資源主管部門也最早進入。然而，作為行業主管部門的衛計委雖曾一度是網絡中心，卻在后期淡出了政策網絡。在“體醫融合”蓬勃發展背景下，此領域的府際合作卻有些“叫好不叫座”，行業主管部門間合作薄弱。

（1）2001年1月—2010年2月，體育與健康融合主要服務于社會公益事業，且針對青少年、農民等特定目標群體重點推進，政策網絡雖較為簡單，但體育部門先行、資源部門配合、中央高度支持的網絡特點鮮明。2001年8月體育總局發布《全民健身綱要二期規劃》，把體育與健康的融合放在提高國民身體素質的重要位置上，特別強調了以學校為重點的青少年體育。之后，出現長達6年的政策空白期。北京奧運會使社會各界對體育及其提升國民體質的功能認同日益增強。中央先后發布《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（2007年）和《全民健身條例》（2009年）;體育總局、發改委、財政部聯合下發《“十一五”農民體育健身工程建設規劃》（2007年）。

（2）2010年3月—2014年9月，體育與健康融合主要服務于社會公益性目標，政策網絡表現為中央高度支持、多部門密切協作。2010—2013年，《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》先后出臺，明確體育在提升全民身體素質中的重要地位。中央的高度支持，為部門間合作提供了制度保障與政策激勵。2013年2月體育總局、教育部聯合發文將廣泛開展校園足球活動作為增強學生體質的重點途徑。2014年9月體育總局、民政部、發改委、財政部、稅務總局、銀監會共同發布《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》，關注健康服務體系建設和體育健身設施建設。

（3）2014年10月—2018年3月，在國務院大力推動下，體育與健康融合發展的社會公益屬性繼續突顯，政策網絡中體育總局、發改委、財政部、教育部成為重要節點，衛計委地位弱化。2016年習近平總書記在出席全國衛生與健康大會時提出要把人民健康放在優先發展的戰略地位。這一時期，從“治已病”轉向“治未病”的觀念開始為各界接受。國務院出臺《“健康中國2030”規劃綱要》等政策，高度強調體育的健康功能。體育總局與發改委、財政部等繼續密切合作。教育部因其在青少年體育健康及青少年足球方面的主管職能，成為此領域的新興網絡節點，與體育總局緊密協同。然而，作為醫療鍵康行業主管部門的衛計委，在此階段并未參與府際合作。

4）“體育+養老”領域。

體育與養老的融合2012年才進入政策議程，其政策網絡是府際合作中最晚涉及的，呈現“三少一多”的特點，即國務院關注最少、合作發文最少、主管部門合作最少，參與部門最多。

（1）2010—2014年，是推動體育與養老融合的“輝煌時期”，大量部門參與其中但整體合作松散。隨著我國人口老齡化趨勢漸強，全國老齡辦作為國務院議事協調機構，同民政部、體育總局、財政部等15個委員機構，于2012年9月發布《關于進一步加強老年文化建設的意見》，這是此領域首個府際合作發文，重點部署老年人的文化體育活動開展及設施建設;2013年10月老齡辦聯合體育總局、發改委等24個部門發布《關于推進老年宜居環境建設的指導意見》，強調在城鄉規劃中綜合考慮文化體育設施建設。民政部作為養老服務的業務主管單位，在此階段也是主要的網絡節點。

（2）2014—2018年，體育總局成為此領域中主要節點，民政部略有參與，老齡辦退出政策網絡，參與主體明顯減少。此階段除了國務院辦公廳發布的《關于印發老年教育發展規劃（2016—2020年）的通知》，無專門針對老齡工作的政策出臺。體育與養老融合，主要作為推動體育產業時的子內容被提及。這一領域所獲得的政策關注、政策配套及組織協調，較之其他領域均顯不足。

2.3? 體育與其他產業融合的府際關系網絡結構測度

分領域的府際關系網絡分析顯示了體育與其他領域融合中日益增強的合作趨勢，也揭示不同領域的網絡特征存在顯著差異。基于整體網絡分析，本研究進行了網絡結構測算。表1中節點數、連線數與網絡密度等指標，顯示出2001年以來這一領域的中央政府各部門間的府際關系，即合作主體日益增加、參與頻次不斷增加、部門間聯通程度不斷增強、合作密度不斷提升，網絡由簡單到復雜。

1）節點數代表該階段參與體育產業與其他產業融合的的政府部門數量;2）連線數則是兩兩合作統計的政府部門間聯合行文數量;3）合作網絡密度表示政府部門間合作緊密程度

本研究也分別測算了體育與旅游、文化、健康、養老四大產業融合中的府際網絡特征。體育與旅游融合中部門合作最頻繁、部門關系最緊密、網絡最復雜，展現出了“協同共治”的網絡特征（節點數33，連線數533，網絡密度1.01）。體育與健康融合中，部門間“各自為政”的態勢最為突出（節點數22，連線數181，網絡密度0.78，均為四大領域中最低）。體育與文化融合中，參與主體雖然最多，但較低的合作密度（節點數36，連線數498，網絡密度0.79），反映出此領域府際合作“廣而不深”——許多部門間都是單次合作。體育與養老融合中同，雖總體來看部門合作較為密切（節點數33，連線數508，網絡密度0.98），但演變歷程卻相對復雜——第1階段合作空白，第3階段較之第2階段節點數和連線數驟減（第2階段節點數33，連線數399;第3階段節點數17，連線數109），這體現出缺乏國家高層強力支持且產業發展前景不明朗時，府際合作網絡的可持續性較弱。

3? 結論及建議

3.1? 結論

1）為促進體育產業與其他產業融合，原本基于主管領域“條線分割”的相關行政部門間的府際關系正從“分割”走向“協作”。根據社會網絡圖及整體網測算數據，2001年以來，中央政府層面的府際網絡中，參與主體、參與頻次不斷增加、部門間聯通不斷密切，網絡結構從簡單到復雜。這一轉變既得益于國家的高度支持，又體現了公共部門對產業發展的現實需求進行的積極回應——一方面體育產業作為新興產業要求大量政策資源，另一方面體育的“市場經營性”屬性日益對其“社會公益性”形成有力補充，倒逼市場規制部門與行業主管部門加強合作。

2）促進體育產業與其他產業融合的政策主體不斷增加，關鍵部門間的核心合作網絡形成。體育總局作為體育主管部門，成為合作中的重要節點;發改委、財政部、住建部、國土資源部等負責綜合管理和核心資源分配的部門在網絡中逐漸承擔更多支持性功能。

3）四大領域中的府際關系網絡結構差異顯著。體育與旅游融合領域的部門間合作程度最高，而體育與健康領域最弱，揭示了產業發展現狀和潛力不同時政策資源的異質性分布。此外，體育與健康、文化融合領域都出現了業務主管部門參與不足導致的“政策偏移”。體育與養老領域則面臨國家關注降低引發的“政策缺位”和“政策中斷”，反映了產業融合發展中的府際合作困境。

3.2? 建議

1）構建相關行業主管部門和資源主管部門間制度化、常態化的協同合作機制，建立部際聯席會議、專項協調小組、產業治理委員會或其他議事協調機構，明確職能范疇，建立任務清單，調動相關部門共同參與政策制定;建立政策執行及效果評估制度，避免政策中斷、目標偏移或作用范圍縮小等問題。

2）協調部門責任與利益，減少因職責交叉或利益沖突導致的府際合作不暢。根據產業發展需求，進行部門間職責調整或整合，探索產業發展績效與部門績效掛鉤的機制，避免產業動態發展的開放性需求被行政職能分工的靜態性格局所阻隔。

3）賦權專業社會組織參與政策制定，改變政府作為單一政策制定主體的封閉格局。推進協會改革，支持行業協會建設，通過決策咨詢、服務外包、戰略合作等多種形式，解決社會組織發展資源不足的困境，鼓勵組織形式更靈活、更貼近市場主體的協會進入政策網絡。

4）在多元政策制定主體間凝聚發展共識，增強成員互信。定期召開內部溝通會議及產業發展研討會等，討論體育產業發展中亟待解決的問題、與其他產業融合發展中遇到的困境等議題。在政策網絡中，由行政層級主導、資源控制主導的行政化協調模式，轉向發展目標主導、專業知識聯接、成員資源互補的網絡化協力模式。

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