對貫徹落實《關于深化體教融合促進青少年健康 發展的意見》的思考

劉海元　展恩燕

摘????? 要：體教融合是體育強國建設、教育強國建設、健康中國建設的重要內容，是新時代體育部門和教育部門工作的重點，貫徹落實《關于深化體教融合促進青少年健康發展的意見》需深刻領會其內容。在認真學習該《意見》內容的基礎上，梳理了體教融合的歷史背景，總結了體教結合難的原因，并對《意見》內容進行逐條分析，提出了貫徹落實的建議。總體認為，《意見》的落實應該結合黨的十九屆五中全會精神，利用各地編制“十四五”規劃契機，充分發揮黨委的領導作用和政府的主導作用，加強統籌協調，不斷完善政策制度體系，加快推進體育部門和教育部門青少年體育治理現代化，提升體教融合的治理能力，促進青少年健康發展。

關? 鍵? 詞：學校體育;體教融合;青少年;健康發展

中圖分類號：G807.0??? 文獻標志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2020）06-0001-11

Thoughts about the implementation with the proposal of deepening the

integration of physical education and cultural education to promote the

healthy development of the teenagers

LIU Hai-yuan，ZHAN En-yan

（Capital University of Physical Education and Sports，Beijing 100191，China）

Abstract： The integration of physical education and cultural education is the key content of building a powerful country both in physical education， cultural education and health which is also the main focus of all sport and education administrative departments in the new era， as well as deeply comprehending the content is the base of implementing the policy of deepening the integration of physical education and cultural education to promote the healthy development of the teenagers. Based on the careful study of the policy， this paper reviews the historical background of the integration of physical education and cultural education， summarizes the reasons for the difficulty of the integration of physical education and cultural education， gradually analyses the contents for that and proposes some definitive suggestions for implementation. In general， the implementation of the policy should be combined with the spirit of the Fifth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China， taking advantage of the opportunity of drawing up the Fourteenth Five Year Plan， giving full play to the leading role of the Party Committee and the government， strengthening overall coordination， constantly improving the policy system， accelerating the modernization of youth sports governance in physical education and educational administrative departments， and enhancing the governance ability of the integration of physical education and cultural education in order to promote the healthy development of the teenagers in China.

Key words： school physical education;integration of physical education and cultural education;teenagers;healthy development

2020年8月31日，在中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過的基礎上，經國務院同意，國家體育總局和教育部聯合印發了《關于深化體教融合? 促進青少年健康發展的意見》（體發〔2020〕1號）[1]（以下簡稱《意見》）。該《意見》印發后，迅速引起社會各界的廣泛關注。國務院新聞辦于2020年9月22日舉行新聞發布會，教育部體衛藝司司長王登峰和國家體育總局青少司司長王立偉分別接受新聞媒體采訪進行政策解讀。專家學者也紛紛撰寫文章，對如何落實《意見》和做好體教融合工作進行討論。如鐘秉樞[2]從加強學校體育、完善青少年體育賽事體系等方面提出了新時代體教融合促進青少年健康發展的策略;毛振明等[3]通過對中國競技體育的問題及體教結合、體教融合的動機與意義的剖析，指出“體”的問題可以通過“結合教”“融合教”乃至“回歸教”得到不同程度的解決，而“結合教”“融合教”應是過程，“回歸教”應是終極目標。而在該《意見》印發之前，北京體育大學、武漢體育學院等高校分別組織全國專家舉辦了“體教融合”為主題的論壇，為文件的印發進行了“潤場”和“鋪墊”。為更好地貫徹落實《意見》精神，切實做好體教融合工作，本研究將結合國家實施的體育強國、教育強國、人才強國、健康中國等重大戰略精神，以及黨的十九屆五中全會精神和近期國家頒發的有關學校體育方面的政策文件要求，談談對進一步領會《意見》和貫徹落實的思考。

1? 體教融合的歷史背景

對于體教結合大家并不陌生。無論是指體育學科與教育學科的結合，還是體育管理與教育管理的結合，還是體育系統與教育系統的結合，經過幾十年的討論，大家都比較熟悉，也認同了各種理解。但為什么現在提出了體教融合呢？回答這一問題，需要梳理體教結合的歷史。其實體教結合是在我國體育事業快速發展中形成的、特有的體育管理體制的產物，是競技體育“舉國體制”的產物。其發展大致分5個階段。

第一階段稱為無體教結合階段，中華人民共和國成立初期。在1952年中央體委（1954年改為國家體委）成立之前，體育行政權力屬于教育部，中華全國體育總會這個社會組織的主席職務最初也是由教育部部長馬敘倫兼任。這個時期沒有單獨設置的國家體育行政管理部門，體育事業由教育部門一家管理，所以不存在體教結合問題。

第二階段稱為“體教結合，以體為主”階段，1952年到20世紀70年代末。國家體委成立之后，在借鑒蘇聯體育管理模式的基礎上，為加快發展體育運動，大力提高我國運動技術水平，積極參加奧運會等國際體育大賽，實現為國爭光的任務，體育系統開始組建國家隊、地方隊，成立重點體校，并在中小學和少年宮及廠礦等建立業余體校開展運動訓練，逐漸形成了我國體育史上的“體校—省市專業隊—國家隊”運動員培養的“三級訓練體制”，開啟了體育系統“自辦教育”“自我循環”培養運動員的模式。在此階段，體育事業主要以體育系統為主，教育系統的學校體育工作基本上要接受體育系統的指導，按照體育系統的相關要求開展工作，體教結合的“味道”很淡。

第三階段稱為“體教結合，教育發力”階段，改革開放后到20世紀90年代后期。改革開放后，我國經濟社會發展進入了快車道，各方面事業發展都取得了好成績。競技體育事業擠身于世界前列，取得輝煌成績，運動健兒馳騁國際賽場，揚我國威;教育事業普及更加廣泛，教育質量不斷提升，受教育人口越來越多;社會就業打破舊體制，擇業不再包辦，不再實施統分統配，而是重視學歷、文憑和能力進行雙向選擇。社會的這些變化給競技體育帶來較大的沖擊，一方面是體育系統自辦教育水平較低，出現了運動員文化教育缺失現象;另一方面是優秀退役運動員安置困難，引發社會擔憂;從而導致青少年體育后備人才青黃不接，規模萎縮。為了解決這些問題，體育系統急需教育支援，在這個情況下，提出了體教結合。主要標志是1986年山東掖縣會議和國家教委、國家體委印發的《關于開展學校業余體育訓練，努力提高運動技術水平的規劃》（1986—2000年）。這個階段體教結合的主要任務是教育系統幫助體育系統提高體育自辦教育的水平和質量，加強運動員文化教育，在學校開展業余訓練，擴大業余運動員人口基數，幫助運動員上大學，妥善解決就業安置等。在這些方面教育系統給了體育系統不少特殊的政策，比如共同在中小學開展傳統項目學校建設、高水平后備人才基地建設、高校高水平運動隊試點工作、優秀運動員推薦上大學等，還如共同舉辦全國大中學生運動會、共同組織參加世界大學生運動會、共同開展全國學生體質健康狀況調研等。

第四階段稱為“體教結合，走入困境”階段，2000年到2010年前后。隨著社會的發展，優秀運動員文化教育缺失現象更為嚴重，各運動項目青少年后備人才大量萎縮，競技體育的金牌在人們心中有所淡化，社會急切希望體育管理體制能順應社會發展加快改革。所以，2007年“中發7號”文件是以規格最高的中共中央國務院的名義，用“加強青少年體育，增強青少年體質”為標題，突出“青少年體育”，而不是用加強“學校體育”，突顯了“體教結合”[4]。但2008年奧運會的成功申辦和舉辦，以及我國取得的競技優異成績，在一定程度上反而強化了急需改革的競技體育“舉國體制”，弱化了體育管理體制現代化改革的力度和進程。在這種情況下，體育系統和教育系統好不容易形成的共識和合力在分離，體教結合走入了困境，一些以往的合作也逐漸“脫群”，又出現了各自為政的情形，一些文件也開始單發，一些工作也開始單做。這個階段的體教結合可以認為是以《國務院辦公廳轉發體育總局等部門關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作指導意見的通知》（國辦發〔2010〕23號）為收口的，從該文件精神中可以看出體教結合的實際困難和急需解決的問題。

第五階段即體教融合階段，為十八大以來。2013年黨的十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。體育事業改革后來也被列入了全面深化改革重點事項，而影響我國競技體育持續發展的后備人才隊伍建設和運動員文化教育問題至今仍未徹底解決。因此，需要國家下更大的決心、更大的毅力，從國家層面和頂層設計上根本解決以上兩個問題。但是實踐證明，用以往“結合”的方式還不足以打破體制機制的壁壘，還不足以觸碰到改革的深層次。而當前，國家在建設體育強國、教育強國、健康中國等大戰略的背景下，在解決體育系統運動員就業、文化教育、后備人才不足等問題，解決教育系統體育重視不夠、體育專業水平不高、學生體質健康不強、學校體育資源供給不足等問題時，有了更高和更好的“粘合劑”，就是中央設立了深化改革的機制，加強了統籌，注重了頂層設計。所以，在各方推動及兩會代表建議下，國家這次提出了體教融合。從這一階段一系列的文件中大家也可以看出體教融合的端倪。在2016年“國辦發〔2016〕27號”文件中第三大部分，提出了“注重教體結合，完善訓練和競賽體系”的要求[5]。在2016年年底的體育工作座談會上，劉延東提出：“探索以學校體育為依托培養后備人才的體制機制，鼓勵、支持和引導社會、個人投資參與青少年訓練工作，鼓勵各職業俱樂部下設青少年俱樂部，提高青少年訓練社會化、市場化程度，形成多元化的競技體育后備人才培養格局”[6]。2017年9月劉延東在全國學校體育工作座談會上第一次公開提出了“構建體教深度融合的青少年訓練競賽體系”的要求[7]。2017年11月國家體育總局和教育部等7部門聯合制定《青少年體育活動促進計劃》，2017年12月國家體育總局和教育部共同印發《關于加強競技體育后備人才培養工作的指導意見》都有推進體教融合的意思。2018年10月孫春蘭在遼寧考察期間，專門“了解素質教育、體教融合情況”[8]。

從這些信息可以充分看出，國家高度重視體教結合，而在新時代教育強國、體育強國、健康中國建設背景下，體教結合不能走過去的老路，要走向深層的體教融合，推動體育系統和教育系統在青少年體育管理方面要“資源共享、責任共擔、義務共盡、成果共有”，能做到“守望相助、相互補臺、榮辱與共、共為一體”。

2? 體教結合困難的原因分析

體教結合在我國走過了40年的歷史，也取得了不少經驗，比如“南體模式”“清華模式”“上海模式”;也出臺了一些有影響力的政策，比如“傳統項目學校”“高水平體育后備人才基地”“青少年體育俱樂部”“高校高水平運動隊”“等級運動員高考加分”“運動訓練專業單招”“運動員免試上大學”等等。但是，體教結合始終磕磕絆絆，可持續性不強。究其原因，主要有以下幾個方面。

一是體育系統和教育系統的評價機制不同，導向不同。由于我國體育“舉國體制”的影響，體育系統對運動訓練的評價關注更多的是金牌、獎牌和錦標主義，特別是實施了以4年奧運會為一周期的奧運爭光計劃后，運動訓練基本圍繞奧運會和全運會轉，在運動員人才培養方面很容易出現急功近利、系統性培養和長遠性考慮不夠等問題。在運動訓練實踐中就出現了無論怎么加強體教結合，最后不能影響金牌獲得的認識。教育系統對體育的評價則更多關注普及體育教育、開齊開足體育課、教會學生基本運動技能、增強學生體質，講究的是開課率、體質健康達標率，是學生的全面發展。這兩個系統對體育的認識和評價導向不同，使得在體教結合中從思想認識、目標定位、組織實施、管理制度等方面分歧較大，結合起來較為困難。

二是體教結合中，體育部門需要教育部門支持的特殊性政策與現代教育發展趨勢不同向。體教結合是因需解決運動員后備人才來源、運動員文化教育、運動員上大學和就業安置而產生的一個時代產物。在過去的體教結合中，教育系統給予了不少特殊性政策以緩解體育系統中存在的這些問題，但當教育發展到現在現代化的進程時，教育講究的是質量、均衡、公平、公正和公開，注重公共服務性質。因此，教育政策自身也在轉變，特別在招生考試中要“去特殊”。所以，再用以往的思想要教育部門給予更多的特殊政策支持時，教育部門也勉為其難，給力不足，出現體教結合難的問題。

三是體育系統和教育系統缺少一方都能各自運行的特點，決定了可結合、可不結合。由于二者都是自成體系的系統，雙方職能中沒有特殊制約因素，所以一些地方和個別部門因本位主義、短期利益，固步自封、自我封閉、自我循環，從而導致各自為政、各成體系，體教結合真正實施起來較為困難。主要原因是缺乏共同的認識觀，統籌不夠，主動結合不夠，換位思考不夠，影響事業發展。

3? 對貫徹落實《意見》的工作思考

3.1? 關于《意見》發文規格的認識

通常來講，當大家看到一個文件時，首先看是誰發的，是部門單發，還是部門聯合發，還是中共中央或國務院或其辦公廳發，因為發文的部門越多、發文的級別越高，該文件的規格就越高。文件規格越高，受重視程度就越高，約束力就越強，文件覆蓋部門就越多，在實際貫徹落實中執行力就越好。雖然《意見》發文部門為國家體育總局和教育部，屬聯合發文，看上去規格不高。其實不然，大家如果聯系文件內容和新聞報道來看，就知道《意見》的規格并不低。《意見》是經過2020年4月27日習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過的、是經國務院同意的，也就是說是經中共中央和國務院研究同意后印發的，規格相當高。另外，文件發送的對象是“各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團，國務院有關部委、有關直屬機構”，普通的兩部門聯合發文只能發送到各地體育局和教育廳，但《意見》的發送范圍卻是各地政府和有關部委，覆蓋范圍和部門較廣。其中最重要的一點就是，但凡能列入中央全面深化改革委員會審議的文件，都是當前經濟社會領域中改革的重點、改革的難點、改革的深水區。從而可以看出《意見》規格較高，是關系到國家體育事業發展的重大改革內容。此外，《意見》還提到要“充分發揮黨委領導和政府主導作用”，指這個文件落實時要各地黨委牽頭，黨委要充分發揮領導作用，要專門進行研究，各地政府主導就是指政府要發力，要認真貫徹落實文件精神，著力解決好當地體教融合工作。

3.2? 牢牢把握《意見》的核心，明確工作目標指向

關于《意見》的核心，可以從標題上看出來，有“深化”“體教融合”“促進”“青少年健康發展”和“意見”5大關鍵詞。一是“深化”。這里沒有用“加強”“強化”等詞，而是直接用了“深化”。“深”是深度，“化”是融化。也就是說《意見》所涉及內容的落實要深、要廣，要聚合一起，所以體教融合不再是過去體教結合表面上的結合與合作，而是需要體育系統和教育系統，或者體育學科和教育學科更深層次的融合，這種融合應該是從思想上、行動上、方法上、評價上等全方位的融合。二是“體教融合”。關于“體”和“教”，有人認為指的是體育系統和教育系統，或者體育部門和教育部門，而實際也包含體育學科、教育學科。在落實《意見》時，部門之間要建立深度合作關系，從業者要充分認識到教育在體育中的作用，認識到文化教育對提升體育運動水平的作用，要充分認識到體育在教育中的作用，要認識到“德智皆寄于體”的意義。關于“融合”就是要改變過去的“結合”。“結”是指交叉點或關節點的連接，是體育和教育兩個系統交叉點的結合，連接不一定牢靠。而“融”則是要做到“你中有我、我中有你”，從“點”變成“面”、變成“塊”。三是“促進”。在這里“促進”屬于“轉折詞”，意指要把“深化體教融合”的成果轉化成后面的“青少年健康發展”，也就是說“深化體教融合”不是終極目的，要有更深遠的意義，要助力青少年健康成長和全面發展。四是“青少年健康發展”。這里既有對象，也有目標的意思。即體教融合指向的是青少年群體，而不是指全體的人群。在《意見》中提出“推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”，這可以說是終極目標。過去的體教結合更多的是指向提升運動員文化教育水平和培養競技體育后備人才。而這次《意見》則是以青少年的健康發展、健康成長、全面發展為目標，具有為國育才的指向與目標，而不是單純的去培養競技體育后備人才，拿幾個冠軍。所以，落實時要站位更高、看的更遠、久久為功。五是“意見”。所謂“意見”就是從國家層面提出的指導和建議，它與剛性的條例、法律、規定不一樣，強調一種指向、指導。這就是說運用“意見”格式的文件，能給各省（區、市）和部門在落實時留下更廣闊、更自主的創新空間，允許地方用創新的方式方法結合實際去開展工作。因此，各地在領會《意見》、執行《意見》的過程中，并不局限于《意見》中提到的內容，而是可以在這些內容的基礎上，因地制宜，創新性發展。也就是說，各地在出臺這樣的配套政策時，可以增加條款，擴大范圍。

3.3? 夯實體教融合基礎，全面加強學校體育工作

《意見》正文的第一大部分為“加強學校體育工作”，這充分說明加強學校體育工作在體教融合中的重要性，如果學校體育自身都弱，就無法給予體育部門更多的支持，融合起來則更難，所以，首先要加強學校體育工作。

第一條主要是關于體育教學的問題。文件中關于“開足開齊體育課”這一內容早在“中發〔2007〕7號”[4]“國辦發〔2012〕53號”[9]“國辦發〔2016〕27號”[5]等文件中提及，2019年發布的《健康中國行動（2019—2030年）》中也提出“符合要求的中小學體育與健康課程開課率達到100%”[10]。近期，在《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》中，不僅提出了“開齊開足”，還提出了“上好”體育課[11]，而《意見》中卻沒有提到“上好”，所以要將兩個文件結合起來認識和理解，做到面向全體學生，開齊開足上好體育課。

第二條主要是關于課余訓練和競賽。這一內容實際上是對之前有關文件內容的重申。如“國辦發〔2016〕27號”文件中提到“有序開展課余訓練和運動競賽，積極培養體育后備人才”[5];“教體藝〔2015〕6號”文件中提出“構建包括校內競賽、校際聯賽、區域選拔在內的青少年校園足球競賽體系”[12]，同時在廣泛開展競賽的基礎上成立學校運動代表隊，也就是第三條的內容。通過建立運動代表隊，擴大學校層面從事競技體育的人口數量，隨著校園競賽、學生運動員人數的增加，從中脫穎而出的優秀運動員苗子也會隨之多起來，學校體育為競技體育輸送后備人才的可能性也就提高了。可以看出，這兩條內容主要是根據近年來校園足球改革發展中的一些有效的做法而提出的，鼓勵學校建立高水平運動代表隊，發展足、籃、排三大球，要求學校要多開展課余訓練，實施校內、班級、年級比賽，實施區域內、縣域內聯賽，參加全國聯賽和各種選拔性競賽。用競賽激發學生體育參與的興趣，帶動學生更廣泛地參加體育活動。

第四條主要是關于青少年體育俱樂部的內容。因為前幾年體育總局通過命名“青少年體育俱樂部”“青少年戶外體育活動營地”等，在各地遴選了一些學校、體校和社會俱樂部積極開展青少年體育活動。這些做法在培養學生的運動興趣、激發學生運動參與、提高學生的運動技能和運動能力方面是很好的探索。2017年國家體育總局等7部門聯合印發的《青少年體育活動促進計劃》中提出要“繼續開展全國青少年體育俱樂部聯賽、全國青少年戶外體育活動營地夏（冬）令營等傳統賽事和活動”[13]。“國辦發〔2019〕40號”文件中也提出“促進青少年體育俱樂部、青少年戶外體育活動營地等發展”[14]。但是，在各地發展青少年體育俱樂部，開展青少年體育活動的過程中，負責體育活動指導的教師卻因某些政策原因很難甚至不能獲得相應工作量的報酬，這就勢必影響了青少年體育俱樂部的發展。為此，《意見》重新將這一問題提了出來，并提出要制定體育教師在課外輔導和組織競賽活動中的課時和工作量計算等補貼政策。但是這一政策的落實協調起來較難，因為體育教師參加課外活動指導要計入工作量的話，得和教師的績效工資改革聯動起來，如果是新增發放工作補貼，可能還需得到人力資源與社會保障部門、審計部門等的認可。

第五條是關于健全學校體育相關法律體系的內容。修訂《學校體育工作條例》，第一次是在“國辦發〔2012〕53號”文件中提出[9]，《意見》又再次提出。之所以再次提到，是因為條例修訂非常艱難，在國務院法制辦等部門排隊等候時間比較長。但是《意見》中提出的“教育部、體育總局共同制定學校體育標準”這一表述比較模糊，具體制定學校體育的哪些標準，將來還需要細化。而在有關學校體育相關工作的評估、指導和監督方面，過去更多的是教育部會同體育總局、團中央來開展，而這次《意見》中沒有了團中央，增加了衛生健康部門，說明在開展體育教學、訓練、競賽的方方面面，要更加關注學生的健康發展。

第六條是關于體育納入學業水平考試、納入中考這一問題。早在“中發〔2007〕7號”文件中就已提出“全面組織實施初中畢業升學體育考試”[4]。而“啟動體育素養在高校招生中的使用研究”是一個新事物，所以“體育素養”應成為學者們關注和研究的熱點，要深入研究什么是“體育素養”，怎么編制“體育素養”指標評價體系。近期發布的《關于全面加強和改進新時代學校體育工作的意見》中也對此問題提出要求，要“啟動在高校招生中使用體育素養評價結果的研究”[11]。因此，可以將這兩個文件的內容結合起來、聯動起來去研究“體育素養”在高考招生中的相關問題。

第七條主要是對高等體育院校提的要求。近幾年來，隨著高等教育實現內涵發展，特別是“雙一流”“雙萬計劃”、教育質量工程等工作的實施，高等體育院校更加注重學科建設、專業建設和科學研究等等，而在培養競技體育后備人才方面卻有所弱化。《意見》提出“加快體育高等院校建設，豐富完善體育教育體系建設”。就是希望全國14所體育高等院校要在落實國家體教融合工作的決策部署中發揮重要作用，主動把體教融合作為辦學的內容之一，從理論研究、科技攻關、人才培養（教練員、裁判員、體育教育人才培養）、科學訓練等方面促進和推動體教融合積極發展，做體教融合的排頭兵。同時，體育職業學院也要建設好，這類院校是培養競技體育后備人才的主要陣地，要提高這類院校學生運動員的文化教育，要為這些高水平運動員搭建好未來的出路。

第八條是關于在高校設立獨立的足球、籃球、排球學院內容。這一內容主要來自“國辦發〔2015〕11號”《中國足球改革發展總體方案》[15]的延伸。該方案發布后，一些院校建立了獨立的足球學院，如北京體育大學、天津體育學院、成都體育學院等等。但是建立后如何處理以運動項目命名的學院和本科專業之間的關系，還需進一步的思考。目前我國體育學類專業設置是以體育教育、運動訓練等來劃分的，近幾年也有個別學校開始以運動項目設置專業，如冰雪專業。要倡導“在體育高等院校建立足球、籃球、排球學院”，則需要打通高等學校本科專業目錄設置的口子，允許以運動項目為主設立本科專業。但是，這種做法又回到了我國20世紀六七十年代專業設置的老路上了。

3.4? 認真梳理與科學設計，加快完善青少年體育賽事體系

競賽是體育發展的杠桿，賽事具有導向、激勵和評價作用。在發展體育運動時，大家往往非常關注賽事問題，所以《意見》中把賽事相關的內容放在了關鍵位置。考慮到青少年賽事項目眾多、學段層次較多的情況，如國家體育總局通常開展各項目U系列的比賽，教育部門則更多是以學段（小學、初中、高中、大學）、年級為標準，分年齡組進行比賽。因此，體育系統和教育系統在賽事組別設置上是不同的，將來在體教融合的過程中，賽制的設計、參賽組別的調整等問題都是需要細化的，也是比較困難的，因為會涉及到很多運動項目。但是，我們認為青少年體育賽事體系應該是呈“金字塔型”。

第九條是關于賽事共同舉辦的要求。提出“義務教育、高中和大學階段學生體育賽事由教育、體育部門共同組織”，實質上是說賽事舉辦權的問題，文件明確了賽事的舉辦者是教育、體育兩個部門。此前，既有兩部門共同組織的賽事，如傳統學校的比賽、陽光體育運動的賽事;也有兩部門各自獨立舉辦的賽事。從2018年開始，教育部門為規范管理面向中小學生的全國性競賽活動，切實減輕中小學生過重的課外負擔，出臺了《關于面向中小學生的全國性競賽活動管理辦法（試行）的通知》[16]，提出面向中小學生的全國性競賽活動要進行申報，經審核后方可組織實施。所以在這個過程中，體育部門的一些賽事就很難被列入進來，例如，列入《2020—2021學年面向中小學生的全國性競賽活動名單》中體育賽事只有1項，即“國奧行知杯全國青少年校園足球聯賽”[17]。《意見》這一內容提出后，就是擴大了體育部門的授權，允許體育部門和教育部門共同參與組織大、中、小各學段的賽事。對于職業化的青少年體育賽事，過去多是以國家體育總局組織，這次《意見》中提出教育部學生體協也參與其中，說明體育、教育兩個部門共同參與了，體現了兩個部門的“融合”。而兩部門共同“擬定賽事計劃，統一注冊資格”，就是指以后青少年的體育賽事由教育、體育部門共同研究確定，不能各自為政，要“一體化設計”“共同實施”，并建立統一的學生運動員注冊信息內容，進行統一資格注冊，這就需要建立一個在全國范圍內比較龐大的注冊系統。

第十條是關于整合體育賽事的問題。這條既是對“加強學校體育工作”部分第一、二條的呼應，也是對其內容的細化。這里明確指出要建立一個體系，包括學段比賽、區域比賽、跨區域比賽。教育、體育兩個部門來進行賽事的整合，也與第九條內容是關聯的。在整合教育系統和體育系統兩種比賽的過程中，對原有的賽事要進行梳理和整合，能合并的合并、能重組的重組，不具備典型性或者沒什么作用的就取消，從而建立起四級競賽體系。從學段和區域來看，四級賽事體系分別包括小學、初中、高中和大學，縣、市、省和國家“兩個四級”。原有的教育系統的競賽基本按這個四級體系組織的，但原有的體育系統的競賽體系則比較復雜，賽事較多，既有U系列，也有各種錦標賽、冠軍賽，還有商業賽等等。《意見》提出要整合兩部門競賽，而且是以原有教育系統的競賽體系為藍本加以整合，“利用課余時間組織校內比賽、周末組織校際比賽、假期組織跨區域及全國性比賽”。原則上我們認為整合后的競賽體系應該是“金字塔型”，具體呈現形式為：最基層是小學、初中階段的賽事，且應該是比較頻繁的，以縣、市組織為主，省域統籌負責;中間段是高中和大學的賽事，其中高中以省（區、市）和全國組織為主，大學以全國組織為主;而塔尖是由基層和中間段選拔上來的優秀運動員組成的青少年國家隊或后備隊的賽事，以國家教育和體育部門組織為主。

第十一條是關于運動會的合并。涉及青少年學生的兩個全國綜合性運動會要從“龍頭”上進行合并，合并為全國學生（青年）運動會。此前，為貫徹落實《關于進一步規范大型綜合性體育運動會申辦和籌辦工作的意見的通知》（中辦發〔2011〕24號）文件精神，2012年全國大學生運動會和全國中學生運動會合并改名全國學生運動會。2017年在杭州舉辦的第十三屆全國學生運動會，其實是真正合并之后的首屆全國學生運動會。而此次《意見》又提到合并，應該怎么合并？全國的這兩個運動會確實在參賽人群上有重疊，參賽選手中在校在籍的學生很多。這條內容的提出兩個運動會合并，在一定程度上避免了資源浪費和人員的分散。但是怎么樣形成四級聯賽的“龍頭”，這需要相關部門好好策劃和研究。因此，應該馬上成立專門的班子來研究“全國學生（青年）運動會”的競賽體系、賽制、規模、賽法、組別設置、組織實施、參賽資格、參賽項目、賽事承辦等具體的問題，并抓緊落實。因為可能涉及到本應該今年在青島舉辦的全國第十四屆學生運動會因疫情推遲到2021年舉辦后，下一屆改名后“全國學生（青年）運動會”舉辦城市確定的問題。

第十二條是關于體育行業協會和行政機關脫鉤的問題。社會團體組織與行政機構脫鉤是大勢所趨，自“發改體改〔2019〕1063號”[18]文件發布以來，部分運動項目協會已在脫鉤過程中，比如中國籃球協會、中國排球協會等。與行政部門脫鉤后的社團組織，將更靈活、更便利地吸收社會資源，能夠更好地發揮社團組織的快捷、便利的特點以及發動社會力量來服務于體教融合。因此，體育行業協會在脫鉤過程中要把服務體教融合、服務青少年健康成長納入自己的業務領域，主動發揮融資、便捷、高效、精準的服務功能，支持體教融合、支持青少年體育、支持學校體育。

第十三條為在校學生的運動水平等級認證方面的內容。早在《青少年體育活動促進計劃》中已經提出“研究建立青少年運動技能等級評定標準……各級教育部門應將運動技能等級納入學生綜合素質評價體系”[13]，而在“國辦發〔2016〕27號”文件中也提出要“制定學生運動項目技能等級評定標準”[5]。可見這條內容是對以往內容的重申。制定學生運動項目技能水平等級認證標準的本意是通過等級標準的實施，讓學生對自己的運動技術水平有一個判斷和了解，由此形成激勵機制，更好地激發學生參與鍛煉的熱情，進而提升自我運動水平。目前，在社會上有兩套學生運動技能等級標準在開發，一套是教育部門支持的北京大學專家正在研究的《我國大中小學體育運動技能等級標準實證研究》[19]，另一套是國家體育總局支持的由上海體育學院研究的“青少年運動技能等級標準”[20]。這樣一來這就使得在同一個事件上有兩個不同的評定標準和認定辦法。那么這兩套標準怎么融合起來，這次的《意見》對此提出了解決辦法，即“統一標準并共同評定”。

第十四條提出要將參加世界性運動會和全國性運動會取得的成績納入體育、教育部門兩家的獎勵機制中。此前教育部門組織的全國性運動會和派出參加的國際賽事，由于獎勵機制的限制，很多時候無法正式表彰，特別是國家在實施清理評獎類活動后，開展獎勵更難。而體育部門卻有國家批準的、可以開展獎勵的機制和平臺，如每4年一次全國運動會上的全國群眾體育先進單位、個人等，以及奧運會后的獎勵。而能將教育部門的國際性和全國性的比賽成績納入體育部門的獎勵范圍中，一直是教育部門的期望，此次在《意見》中得到了體現。通過“雙方獎勵評估機制”把原有的教育口的比賽納入到體育系統進行表彰和獎勵，這樣對提高教育系統的體育運動成績會是個激勵。

這一部分主要是賽事體系的完善，還有很多工作細則、落實辦法需要去研究。因此這部分內容的工作量非常大、任務非常重，不僅僅是《意見》中這幾條內容，而是涉及方方面面的問題，如項目的問題、從底端到塔尖的問題、人才輸送的問題、淘汰后如何返回校園的問題等。

3.5? 抓住重點環節，加強體育傳統特色學校和高校高水平運動隊建設

在體教結合發展中，體育和教育部門從20世紀80年代后期開始，在全國建設一些傳統運動項目學校，并給予命名和支持，主要是推動這些學校開展課余體育訓練，培養競技體育后備人才。在2014年教育部牽頭管理校園足球后，在繼校園足球特色學校之后，又推出了籃球、排球、網球、乒乓球等特色學校，換成使用“特色學校”的名稱，與“傳統項目學校”名稱不一致。自1987年試辦高校高水平運動隊以來，高校高水平運動隊成為體育部門退役運動員上大學的主要途徑，也有部分校成為國家隊隊員的來源之一，目前有高水平運動隊資格的高校近300所。在以往，傳統校和高校高水平運動隊都是教育和體育部門共同開展、命名和指導的，但是，近年來有分離的現象，一些文件也開始由“聯合發”變為“單獨發”。

第十五條主要說的是教育、體育部門要聯合評定“體育傳統特色學校”。實際上在過去這些本就是聯合的，后來教育部門有退出的趨向，所以這次《意見》中又重申此問題。傳統特色學校的競賽、師資培訓等工作，以往都是由體育系統來主導，教育部門只是參與。而《意見》在表述時，把教育部門放在前面，體育部門放在后面，這樣的設置就變成了教育部門來主發力，這是對過去機制的調整。同時，進一步對教育部門提出了新要求，要“支持優秀體育傳統特色學校建立高水平運動隊”，以往更多的是由體育部門提供支持，以教育部命名的特色學校是由教育部門給與更多的支持，而現在《意見》中明確提出要由教育部門給與兩類學校相應的支持。體育部門在這個過程中要適宜地提供資源，將自身的資源向教育部門開放。比如以前有些賽事，只允許體育系統的學生、在體育部門注冊的學生參與，而這次則要以開放的態度接納教育系統的學生。另外，在這條內容里，提出要整合“傳統項目學校”和“體育特色學校”，將其命名為“傳統特色學校”，不再各自命名。

第十六條是要在以后的工作中，繼續加強體育傳統特色學校的建設，要充分利用冬夏令營活動等各種機會，重點對體育傳統特色學校的學生、教師和校長等實施體育項目技能培訓，并組織力量提供專業體育訓練和指導，提高體育傳統特色學校運動水平。

第十七條是指對傳統特色學校的評估。早在“體青字〔2013〕10號”文件中已指出“各級體育、教育部門要把傳統項目校工作分別納入青少年體育和學校體育工作考核指標體系，加強傳統項目校工作績效評估”[21]。而這次《意見》提出教育部門要牽頭、國家體育總局配合對體育傳統特色學校每兩年進行一次評估，促進其建設質量的提高。兩年的頻率比較緊湊，這項工作的工作量也比較大，需要進一步細化評估指標體系和評估方式。

第十八條主要是再次明確體育部門要參與高校高水平運動隊的建設與管理。因為從2010年以來，高水平運動隊相關的文件幾乎都是以教育部門單發為主[22]，而今后還是要教育、體育兩個部門聯合。此部分內容還將高水平運動隊在招生規模、項目布局等方面存在的問題提了出來，強調今后要從這些方面加強高校高水平運動隊的建設。而此前發布的“教體藝〔2017〕6號”[22]文件中，已對高校高水平運動隊項目布局、招生規范等問題提出了明確要求，在第十八條的落實上要將先前文件聯系起來。

第十九條內容與“教體藝〔2017〕6號”文件中提出的“妥善處理學訓矛盾，提高學生運動員學業水平”[22]在內容上是一致的，等于是對“教體藝〔2017〕6號”文件內容的重申。同時也說明當前高校高水平運動員的文化教育也可能出現了問題，所以需要加強高校高水平運動隊的文化教育。

第二十條是比較新的內容。現在一些高校高水平運動隊能夠培養出具有國際競爭力水平的運動員，但是在組隊參加國際比賽時，運動員的遴選仍然是優先選擇體育系統的運動員。在這種情況下，高校高水平運動隊（員）即使有較高的運動水平，也很難參加國際性的大賽。這一條內容的提出，相對來說為教育系統的優秀運動員打開了一個口子，高校高水平運動隊培養出來的優秀人才將來可以代表國家去更大范圍、更高層次鍛煉和參賽。

3.6? 深化體校改革，狠抓體校內涵建設和提升辦學質量

體校是體育系統自辦教育的典型，在我國競技體育事業發展中曾起過非常重要的作用。但是隨著社會的發展，體校辦學質量不高，愿意上體校的學生越來越少，體校的辦學資源和條件也越來越跟不上教育系統的主流學校。為加強此類學校建設，2011年國家體育總局頒發了《少年兒童體育學校管理辦法》《中等體育運動學校管理辦法》。少年兒童體育學校是指九年義務教育階段培養少年兒童體育專項運動技能的體育特色學校（含體育中學、單項體育運動學校、少年兒童業余體育學校），日常簡稱為“少體校”。少體校的主要任務是為國家和社會培養、輸送具有良好思想品德、文化素質和體育特長的優秀體育后備人才。中等體育運動學校是指對青少年學生進行系統體育專項訓練和體育職業技術教育的中等職業學校，日常簡稱為“運動學校”。根據體育運動項目的特點和訓練需要，運動學校可以招收義務教育階段的適齡兒童、少年，依法實施九年義務教育。運動學校的主要任務是為國家培養德、智、體、美、勞全面發展的高水平競技體育后備人才和社會需要的具有體育專項運動技能的中等體育專業人才。少體校和運動學校目前雖然數量不多，但卻是體育系統培養競技人才的主要陣地，所以《意見》中專門拿一部分內容出來講體校。

第二十一條專指體育系統自辦體校的改革。過去體育部門辦的體校吃住條件較好，場地設備齊全，有優秀的教練員，也能讓參加訓練的學生“改變命運”，所以曾經一段時間，體校學生也非常多。但是，隨著社會的發展，我國教育質量的提高，人的成長成才路徑的多樣化，現今在體校就讀的學生數量減少，這就造成了體校場館、人員等資源的閑置。而教育系統學校的體育場地器材、師資條件卻配備不全，尤其是標準化的場地、專業的教練員等十分有限。基于這種情況，實現資源優勢互補，體校可以與當地的中小學進行合作，為其提供場地設施、師資力量等資源，推動體校和中小學在體育教學、訓練、師資力量等方面的合作。

第二十二條同上一條的內容相似。提到要繼續貫徹落實《關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》（國辦發﹝2010﹞23號）。該文件是2010年3月30日由國務院辦公廳轉發體育總局、教育部、財政部、人力資源社會保障部4部門聯合起草的文件，提出“處于九年義務教育階段的運動員的文化教育，應根據《中華人民共和國義務教育法》的要求，與九年義務教育學校緊密結合，接受教育行政部門的業務領導，保證達到國家規定的基本質量要求”[23]。同時，要求“地方各級政府要加強公辦體育運動學校建設，將其納入當地教育發展規劃，將文化教育經費納入同級財政預算，并加大經費投入，不斷改善辦學條件。教育行政部門負責向公辦體育運動學校選派優秀文化課教師，公辦體育運動學校文化課教師工資待遇按國家有關規定執行。公辦體育運動學校要積極吸納當地優質教育資源，通過聯辦、共建和遠程教育等多種形式，不斷提高運動員文化教育質量。”[23]本條內容基本上是“國辦發﹝2010﹞23號”有關內容的重申。

第二十三條是為體校教師爭取權益的內容。雖然要求體校教師納入教育系統范疇，但實際上，由于分屬部門不同，一些在教育系統廣泛實施的制度或培訓，在體校可能并不廣泛。因此，體校教師的一些權益和職業發展得不到保證。主要原因還是體育系統自辦教育不在教育體制范圍內。

第二十四條內容其實是給當前體校閑置或過剩的教練員提供進入學校的機會，鼓勵體校教練員參與體育課教學和課外體育活動，為學生提供專項運動技能培訓服務，并按規定領取報酬。但是，這一條實施起來估計較為困難，教練如何進入校園、如何取酬需要政策支持。

3.7? 規范社會體育組織，助力體教融合

最新數據表明，全國共有各級各類學校53.01萬所，各級各類學歷教育在校生2.82億人，數量龐大，分布范圍廣，有城市、區縣、農村。因此，在深化體教融合的過程中，僅靠行政力量、教育力量、體育力量很難達到全覆蓋，特別是在技術、資源保障、需求等方面，很難做到對口服務，那么就需要廣泛動員社會組織來提供服務。近年來，一些地方采用政府購買服務的形式來促進青少年體育發展，由此，青少年社會組織迅速多了起來。但是，隨著數量的增多，其服務資質、標準、質量參差不齊的問題也隨之出現。

第二十五條提出“鼓勵青少年體育俱樂部發展，建立銜接有序的社會體育俱樂部競賽、訓練和培訓體系”。同時，國家層面也要出臺鼓勵政策，如減免稅費、低價征用或劃拔土地等。但是，隨著社會體育俱樂部數量的增多，服務也出現了不少問題。因此，國家要研究制定社會體育俱樂部的準入標準、服務標準、驗收標準等，對俱樂部進行規范和管理，但不能進行行政審批。學校也要熟悉這些標準，將來用這套標準購買相應的俱樂部服務。

第二十六條內容是對過去相關文件內容的重申。在“國辦發〔2016〕27號”文件就提出：“完善政策措施，采取政府購買體育服務等方式，逐步建立社會力量支持學校體育發展的長效機制，引導技術、人才等資源服務學校體育教學、訓練和競賽等活動。”[5]

3.8? 大力培養體育教師和教練員隊伍，加強體教融合的師資隊伍建設

第二十七條是要落實《學校體育美育兼職教師管理辦法》（教體藝〔2017〕7號）。該《辦法》是教育部于2017年10月8日印發的，對如何選聘優秀退役運動員等兼職教師進入學校設定了條件、程序和保障措施。但是在《辦法》的實施過程中遇到了困難，一是《辦法》的實施是以縣級統籌來招聘的，在招聘過程中與各學校需求不能對應;二是當前最缺少體育教師的地方其實是在農村地區、偏遠地區，這些地區無法吸引優秀教練員、退役運動員去工作。在經濟條件好的城市學校雖然不缺體育教師，但是其運動技能水平有限，教學能力受限，而因編制問題，優秀教練員、退役運動員也進不去城市學校，所以要“暢通優秀退役運動員、教練員進入學校兼任、擔任體育教師的渠道”。這一政策的落實可能要在教師專業標準、教師資格認證等方面做出相應修訂，給優秀運動員、教練員進入學校留政策口。

第二十八條是組織開展體育教師運動項目技能培訓。目前各地的“國培計劃”以及其他教師技能培訓的對象也包含體育教師，但是這類培訓更多側重于教學組織技能方面，而這里提出以后可能會專門開展針對體育教師運動項目技能的培訓，以提高其運動水平和對運動項目規律的認識，從而提高其教學訓練水平。

第二十九條是新的提法。過去在中小學只有教師編，現在又提出了教練員的崗位制度。落實這項制度，不僅僅是體育和教育部門要研究，可能還需人力社會資源保障部、中央編制部門等方面給與更多的政策支持，并且需要出臺更細化的實施細則。

3.9? 加快政策研究，保障體教融合的順利推進

第三十條非常關鍵，涉及到體育特長生考試政策。當前體育特長生在升學考試、學籍流轉等方面確實遇到了問題。過去體育特長生在小升初、中考、高考的考試招生中都有相應的加分或特殊政策。但是后來出于教育考試的公平化、推動學生的全面發展、減少擇校熱等方面的考慮，教育部逐步在基礎教育階段招生考試中取消特長生，也取消各種加分，特別對擇校熱的城市，采用對口直升、多校劃片等政策來促進公平。而本條卻又提出特長生的升學政策，與現階段基礎教育的相關政策在某些方面是有抵觸的。所以須把這個問題納入基礎教育階段招生政策范圍內，加以研究，統籌考慮。

第三十一條意指鼓勵地方在國家特長生政策還未出來之前，要積極想辦法在劃片升學、對口升學時考慮體育因素，考慮學校的體育項目，重新劃片、做好劃片、做好對口，從而使開展同類項目的學校組成升學通道。

第三十二條加強場地設施共享利用，就要把體育系統的場地和教育系統的場地盤活，都能為青少年開展體育鍛煉、訓練、競賽提供場地設施的便利，使青少年有地方去練、有地方去賽。“鼓勵存量土地和房屋、綠化用地、地下空間、建筑屋頂等兼容建設場地設施”，與近期“國辦發〔2020〕36號”[25]加強全民健身設施建設的文件內容是一致的。所以各地在加強體教融合的時候要充分領會這個文件的精神，將其與《意見》結合起來一起去貫徹落實。

第三十三條內容意指青少年優秀運動員“掐尖”現象。因當前我國職業運動員轉會和反補制度不完善，在一些項目上培養出優秀運動員后，個別中介或社會俱樂部將這些優秀苗子搶先注冊，未來將這些運動員輸送到國內、國外頂尖俱樂部后，從中獲取運動員輸送、轉會等帶來的榮譽和獎勵，而其真正培養的學校或單位卻得不到好處或補償。為了保護基層單位的權益，《意見》提出要“嚴格規范青少年運動員培訓、參賽和流動，加強運動員代理人從業管理，堅決執行培訓補償政策，切實保障‘誰培養誰受益”。這就需要加強政策研究，加強管理規范，加強行業自律，建立舉報、申訴機制，切實保障基層培養單位的權益。

第三十四條是關于宣傳方面的政策。就是加大對青少年體育的宣傳報道，在全社會形成影響。這就需要新聞宣傳部門的支持，要在電視體育頻道、新聞報道、體育廣播、報紙、官媒等各種宣傳中，加強加大青少年體育、學校體育方面的宣傳報道，給與青少年體育更多的支持。

3.10? 加強對體教融合工作的領導，積極組織實施并使各項政策落地

第三十五條是說明要加強組織領導，要成立由15個部門組成的部際聯席會議制度。其實“中發〔2007〕7號”文件發布以后，成立了由6部門組成的聯席會議制度[4]，“國辦發〔2016〕27號”文件中提出了要“進一步加強青少年體育工作部際聯席會議制度”[5]。這次再次提出部際聯席會議制度，而且增加了容量，由之前的6個部門，變成現在的15個部門，說明解決體教融合牽扯部門較多，協調事項較難。部際聯席會議制度要盡早成立，并推動其真正成為研究解決青少年體育以及體教融合重大事項的合力。同時，需要對《意見》進行任務分工，明確各部門職責和任務、時間節點和內容標準。

第三十六條主要針對地方而言。各省級、市級和縣級黨委和政府要壓實地方責任，將工作落實下去。這與《意見》開篇提到的“充分發揮黨委領導和政府主導作用”是遙相呼應的。各地要通盤考慮體教融合的問題，通過加強考核機制和資源配置，通過獎、懲、補、評、表等方式調動地方的積極性。

第三十七條提出要“建立聯合督導機制”。把體教融合納入全民健身的督導，納入競技體育的督導，對地方政府進行督導，并對督導評估的結果進行追責。這等于是對體教融合工作的收口，沒有最后的評價，工作可能就不了了之。因此，在落實時要最大限度地發揮督導機制的作用，要把督導結果運用好，使其成為推進體教融合工作的“上方寶劍”。

體教融合是新時代體育事業和學校體育事業發展的重要方面，是促進青少年學生健康成長、全面發展的重要舉措，是建設體育強國、教育強國和健康中國的基礎。各地各部門在落實《意見》時，要聯系近年來有關教育、學校體育和青少年體育方面的政策文件認真領會《意見》精神，結合本地實際，以改革創新為驅動，以機制體制建設為根本，以推進治理現代化和提升治理能力現代化為目標，將體教融合納入“十四五”規劃、擺上重要議程，大力加快推進，為推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人做出更大貢獻。

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[21] 教育部網站. 體育總局 教育部關于印發《體育傳統項目學校管理辦法》的通知，體青字[2013]10號[EB/OL]. （2013-10）[2020-1020]. http：//old.moe.gov.cn// publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7914/201403/165026.html.

[22] 教育部官網. 教育部關于進一步加強普通高校高水平運動隊建設的實施意見，教體藝〔2017〕6號[EB/OL]. （2017-07-03）[2020-10-20]. http：//www.moe. gov.cn/srcsite/A17/moe_938/s3279/201707/t20170717_309431.html.

[23] 國務院辦公廳轉發體育總局等部門關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作指導意見的通知，國辦發〔2010〕23號[EB/OL]. （2010-03-30）[2020-10-20]. http：//www.pkulaw.cn/ fulltext_form.aspx/fulltext_form.aspx？Db =chl&Gid= 25c83f90e7b21012bdfb.

[24] 中商情報網. 2019年全國教育事業發展大數據統計分析[EB/OL]. （2020-05-20）[2020-10-20]. https：//www.askci. com/news/chanye/20200520/1454151160625.shtml.

[25] 中國政府網.國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見，國辦發〔2020〕36號[EB/OL]. （2020-10-10）[2020-10-20]. http：//www.gov.cn/ zhengce/content/2020-10/10/content_5550053.htm.