《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》解讀

近日，財政部、農業農村部、中國銀保監會、國家林業和草原局聯合印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》。意見提出，通過提高農業保險服務能力、優化農業保險運行機制、加強農業保險基礎設施建設等多方面舉措，推動農業保險高質量發展，更好地滿足“三農”領域日益增長的風險保障需求。其中涉及森林草原保險諸多內容，為森林草原保險的未來發展指明了方向。

推動我國農業保險改革

目前，通過各方的協同推進，我國已成為世界第二大農業保險國家。同時，我們也清醒地認識到，農業保險保障水平仍以種子、化肥等直接物化成本為主，保生產成本剛起步，與發達國家保農民收入相比，保障的總體水平仍然偏低。保險產品供給、保險機構服務與農業現代化和鄉村振興的需求相比，還有相當大的差距。此次出臺的《指導意見》，從頂層設計上明確了加快農業保險高質量發展的指導思想、基本原則、主要目標、保障措施等，是在新的歷史時期推動我國農業保險改革發展的重要舉措，是今后一段時期開展農業保險工作的根本遵循。

一是首次明確了農業保險的政策性屬性。此前，社會各界對財政補貼型險種是否屬于政策性業務具有一定爭議。此次《指導意見》明確提出“農業保險作為分散農業生產經營風險的重要手段，對推進現代農業發展、促進鄉村產業振興、改進農村社會治理、保障農民收益等具有重要作用”，這賦予了農業保險明確的政策目標，要求其承擔一定政策職能，同時明確提出“推進政策性農業保險改革試點”。

二是拓展了農業保險的內涵和外延。在目前農業保險涵蓋種植業、養殖業和林業的基礎上，《指導意見》提出進一步拓寬農業保險服務領域，探索開展一攬子綜合險，將農業生產設施設備、農民短期意外險等一并納入農業保險服務范圍，滿足農戶多元化的風險保障需求。同時鼓勵探索開展“農業保險+”，加強農業保險賠付資金與政府救災資金的協同運用，推進農業保險與信貸、擔保、期貨（權）等金融工具聯動。

三是突出強調了提質增效、轉型升級的要求。《指導意見》堅持問題導向和目標導向，提出了一系列加快農業保險高質量發展的創新性舉措。根據《指導意見》要求，我國農業保險的發展目標更加明確，頂層設計更加統一，財政支持更加有力，地方責任更加清晰，基礎設施更加完善，管理要求更加嚴格。同時，《指導意見》在提高農業保險服務能力、優化農業保險運行機制、加強農業保險基礎設施建設、做好組織實施工作等方面都進行了部署安排。以《指導意見》出臺為標志，我國農業保險進入了高質量發展的新時期。

《指導意見》明確，到2022 年，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物農業保險覆蓋率達到70%以上，收入保險成為我國農業保險的重要險種，農業保險深度達到1%，農業保險密度達到500元/人。到2030年，農業保險持續提質增效、轉型升級，總體發展基本達到國際先進水平，實現補貼有效率、產業有保障、農民得實惠、機構可持續的多贏格局。

我國林草保險發展空間巨大

推進林業草原事業現代化建設，必須解決林草生產面臨的災害與風險，這離不開國家層面的有力支持。國家林草局是《指導意見》聯合發布的4家單位之一，可見森林保險在農業保險業務中的重要地位和作用。《指導意見》對推動林草保險事業高質量發展具有綱領性作用。

政策性森林保險從2009年啟動試點，至今已整整10年。10年來，我國森林保險快速發展，規模已居全球第一，覆蓋了全國77%的省級行政單位，森林保險的風險保障能力達到14 521.60億元。10年間，森林保險制度逐步建立，政策不斷完善，規模不斷擴大，不僅保護了森林資源，穩定了林業生產，推動了林業改革，在林業防災防損、精準扶貧、推動林業行業的精細化管理方面也發揮了重要作用，顯現出巨大的發展潛力和廣闊的發展空間。

我國已經是森林保險大國，但還不是森林保險強國，森林保險仍然處于發展的初級階段，發展不平衡不充分的問題尤為突出。從近5年對森林保險基本指標的監測來看，森林保險增長動力不足，呈現出總體平穩、局部波動萎縮的發展態勢。公益林保險違規風險高、商品林參保率較低、賠付率長期低位運行、品種和地域差異明顯以及操作層面存在的不規范不到位等一系列問題始終難以破解，已成為制約森林保險持續發展的瓶頸。林草保險產品供給、保險機構服務與林草現代化發展的需求相比，還有很大的差距。

為此，根據黨中央、國務院要求，國家林草局積極爭取，密切配合，與財政部等相關部門聯合開展深入研討和調研，立足完善森林保險制度設計，以服務林草現代化發展、推動林草改革、保障林草經營主體收益為目標，開展了大量工作，為森林保險寫入《指導意見》奠定了堅實基礎。

完善林草保險頂層制度設計

一直以來，森林保險缺乏專門的頂層設計，制度安排未能體現森林保險區別于農業保險的特殊性和復雜性。《指導意見》提出“適時調整完善森林和草原保險制度，制定相關管理辦法”，為解決這一矛盾明確了政策方向。為了落實文件要求，國家林草局已經起草了《森林保險管理辦法》，并已提交財政部和銀保監會。

《指導意見》提出，擴大農業保險覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務領域，優化運行機制，完善大災風險分散機制，加強基礎設施建設，規范市場秩序，推動農業保險高質量發展。根據意見要求，森林與草原保險也將擴大保險補貼政策覆蓋面，將資源豐富且尚未開展森林草原保險工作的省份納入補貼范圍；擴大補貼險種覆蓋面，將地方特色經濟林保險產品納入中央財政獎補政策范圍；增加保險品種，推動探索價格、產量、收入、氣象指數等保險品種；提高中央財政保費補貼標準，特別是提高商品林保險補貼標準。

針對森林保險賠付率過低和服務不規范不到位等問題，相關部門將加快推進《森林保險示范性條款》《森林保險查勘定損標準》等規范性文件的出臺，引導保險機構加大林業防災防損投入，構建林業防災防損和大災風險分散機制，開展森林保險風險區劃工作，推動森林保險條款制定得科學合理。同時，加大森林保險的宣傳，一方面，提高林業生產經營主體對森林保險政策的認知和理解，引導其充分運用保險工具管理生產經營風險；另一方面，引導職能部門、科研院所和保險機構等各界對森林保險加強共識，合力推動保險政策、制度的不斷完善。

從2016年起，國家林草局和銀保監會們每年共同編寫《中國森林保險年度發展報告》，全面展現當年森林保險相關政策，總結市場建設中的實踐與創新，闡釋森林保險在新時代林業現代化建設中的重要作用。發展報告已經連續編印出版4 年，成為中國森林保險的重要參考文獻。

加強林草保險體制機制創新

《指導意見》明確，到2022 年，要基本建成功能完善、運行規范、基礎完備，與農業農村現代化發展階段相適應、與農戶風險保障需求相契合、中央與地方分工負責的多層次農業保險體系。負責人表示，林草保險要與林草現代化發展階段相適應、與林草生產經營主體的需求相契合就要進一步加大創新力度，創新森林草原保險的體制、機制、產品類型和經營模式，不斷提高森林保險的保障水平，力爭覆蓋完全成本以至保障收入。

近年來，隨著市場需求的逐步釋放，互聯網、大數據、云計算等信息技術的快速發展，森林保險新產品、新技術、新機制不斷涌現，為促進森林保險的轉型升級和創新發展提供了有力支撐。但就目前情況看，從政策性森林保險的角度，較低的保障水平和更廣泛的覆蓋面短期內難以改變。林草部門將積極推動有條件的地方探索從保物化成本、生產成本、完全成本到產量保險、價格保險、收入保險的轉變；推動實行因地制宜、分級分檔的商業性森林保險產品結構，使產品更加適應林業生產經營者的需求；引導保險與金融的深度融合，借助森林保險發展保單貸款、融資租賃、產權流轉等市場交易活動。（本刊綜合）