建立統一市場監管制度的關鍵點探索

日照職業技術學院 山東日照 276800 劉梅

1 引言

以全面深化改革為背景，無論是政府體制的改革還是政府職能的轉變，實際上都是對最適合我國基本國情的政府治理規則的探求。而在這個過程中，涉及了工商、食藥以及質檢三個不同的部門，而想要同時對這三個部門的市場監管制度進行優化，達成統一，顯然是一個長期性的工作。統一的市場監管制度在理論層面涉及了不少依然存在學理爭議的問題，如行政職權的性質、不同政府層級的行政職能分配等。基于此，在建立統一市場監管制度的過程中，不同區域有著不同的做法，統一市場監管制度建設過程中，政府監管職能的合并是基礎，能夠對行政管理的成本進行壓縮，幫助市場主體減輕制度成本，將行政體制改革的制度紅利全面釋放，推動經濟的快速發展。應該明確，統一市場監管制度改革與其他行政體制改革必然存在非常緊密的聯系，不同制度之間也需要維持一定張力，這也決定了制度的建立十分復雜，需要有關部門就全面深化改革下行政體制改革的宏觀背景進行綜合考慮，把握好統一市場監管制度的關鍵點，保證制度建設的效果。

2 建立統一市場監管制度的關鍵點

2.1 明確監管范圍

行政管理本身的專業性較強，要求行政管理需要做好合理分工，從行政組織法的角度分析，以合理的行政分工為前提，經過適當分解后，可以得到不同類型的行政職權，其所對應的行政部門也各不相同，能夠做到各司其職。這種依照行政管理專業型對行政職權乃至行政部門進行設置的方式，是我國行政管理體系化中一項非常重要的內容，如果其缺失，行政管理就會變得雜亂無章。具體來講，行政機關可以借助這種體系化，對內部行政行為進行合理高效的組織和實施，實現對于各個行政部門的有效管理，行政相對人同樣可以借助體系化，對行政機關的組織關系以及外部行政行為進行分析和認知，以此為基礎，就自身行為可能產生的后果進行預期，得到正確的行為方向。統一市場監管制度的建立，會將現有的行政管理專業分工局面打破，實現行政職權以及相關行政部門的合并，以往的分類市場監管也會逐漸被綜合市場監管取代。中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出應該對執法力量進行合理配置，做好隊伍整合，減少層次結構，促進效率的提高。現階段，統一市場監管制度建立的一個關鍵性問題，是監管范圍的確定，應該對多少執法部門進行整合，監管的范圍具體如何，在學術界一直存在爭議，并沒有能夠被廣泛認同的規范及標準。雖然近年來，國家在很多地區都設置了改革試點，不過，考慮區域本身在經濟發展程度以及思想認識等方面的差異性，統一市場監管制度的監管范圍也會有所不同，其能夠將政府部門關于行政管理專業型的認識反映出來。若統一監管的范圍較大，則可以體現出地方政府部門認為綜合執法能夠促進行政管理效率的提高，而行政管理的專業性并不需要特別關注；若統一監管的范圍較小，如僅限于工商部門和質監部門，表明地方政府潛意識認定食品藥品監管的專業性較強，并不合適與工商及質監合并，也體現出了其對于行政管理專業性的重視。

在統一市場監管制度的范圍設置方面，應該結合區域實際情況，做好理性分析，找出合理的平衡點，既不能完全忽視行政管理的專業分工，一味擴大監管范圍，也不能將行政管理專業性作為擋箭牌，拒絕綜合監管的改革。從實際操作的角度，政府部門應該將關注的重點放在行政管理效率，平衡行政管理專業型和統一市場監管，對監管的合理范圍進行確定。通常來講，可以將部分職能相近乃至存在重疊的市場監管部門如工商、質監、食藥等部門合并，也可以將食藥監管的專業性凸顯出來，僅合并其它兩個部門，這樣能夠基本維持平衡。至于在部分試點區域實行的將所有政府監管部門全部統一的做法，雖然看似極大的減少了層次結構，但是實際上并不一定能夠促進行政效率的提高。

2.2 優化監管機制

統一市場監管制度并非簡單的行政機構合并，更需要完善的市場監督機制作為支撐。統一市場監管機制應該包含兩個方面的內容，一是內部機制，關注的是監管機構的內部整合問題，在工商質監二合一或者工商質監食藥三合一的模式下，需要做好統一市場監管機構內設機構和分支機構的合理設置，并就相應的市場監管權限進行科學分配。一般情況下，統一市場監管范圍越寬，內部整合任務也越重，內設機構和分支機構越復雜，究竟應該在多大的范圍內統一市場監管，需要投入多大的力量，都必須做好綜合考量。原則上，應該分析整合后，行政相對人的合法利益是否可以得到有效保護，行政管理的效率是否可以顯著提高，盲目對統一市場監管的范圍進行擴大，并不一定最好。事實上，如果過分追求統一，在較短的時間內盲目整合大量的行政部門，一味追求市場監管范圍的最大化，則在實際操作中，可能會造成內部管理成本的增加，并不能提升行政監管效率；二是外部機制，可以將其看做是統一市場監管機制中的一個重要組成部分，甚至于其重要性還要超過內部機制，關注的主要內容是統一市場監管的工作制度，無論是二合一還是三合一模式下形成的市場監督管理局，都不可能完全套用任何一家監管機構現有的工作制度和工作機制，更加不可能將不同機構的制度和機制疊加在一起。在實際操作中，應該從有助于統一市場監管和有助于提高行政效率的角度，對工商、質監、食藥機構的工作機制以及工作制度進行參考和借鑒，對照統一市場監管機構內部的組織框架，做好工作制度和監管機制的重新設計。

2.3 強調制度選擇

從目前來看，我國在建立統一市場監管制度的過程中，并沒有從全國的角度進行全面實施和管控，中共中央僅僅是提出了大的原則和方向，由地方政府部門從區域的實際情況出發，自主確定統一市場監管模式。而結合我國不同地區統一市場監管制度的建設情況分析，多數都集中在縣市或者區政府層面，除去天津模式的特殊性，其他省級區域建立起的市場監管體制基本大同小異，區別并不明顯，不同市場監管部門的合并問題同樣不存在。市級政府市場監管部門雖然也有合并，但是顯然并非合并的重點，合并范圍相對較小甚至根本沒有合并，從局部分析，各地不同層級政府市場監管機構存在有不同的設置，能夠在一定程度上打破上下級政府部門之間原本存在的嚴格的對應關系，這樣的確能夠為建立統一市場監管制度提供便利，但是也會導致上下級政府市場監管部門溝通及對接成本的增大。放眼全國，各省、直轄市、自治區都依照國務院相關文件精神，從區域特色以及市場發展情況出發，于統一市場監管制度中選擇了不同模式，制度選擇多樣化雖然為市場監管提供了更多機會，不過也會導致成本的增加。短期發展中，因為新制度的運行存在較大的不確定性，可以將其定性為試運行，以此來實現多樣化的統一市場監管制度，不過如果從長遠發展和可持續發展的角度進行分析，制度選擇的多樣化存在不少問題，可能導致相關部門無法接受。對此，政府部門應該充分重視起來，在全國范圍內，建立起統一的市場監管制度，盡可能降低不同地區統一市場監管制度選擇的多樣化。

2.4 關注食品安全

我國食品安全問題不僅具備全球食品安全問題的一般特征，也有自身獨有的特點，這也使得其變得更加復雜，在建立統一市場監管制度的同時，也應該重視食品安全監管制度的構建。就目前而言，不同的統一市場監管制度設計能夠凸顯出不同的食品安全觀念，這也引發了上文提到的二合一模式和三合一模式之爭，簡單來講，前者設置了獨立的食藥監督管理部門，與市場監督管理局并列，同樣是政府機構，后者則將其全部統一起來，相比較而言，二合一模式體現出了對食品安全監管的重視，尊重了其專業性，也更有利于食品安全監管工作的實施，優勢更加明顯。當然，這樣的結論雖然準確，但是并不絕對，因為獨立設置食藥監管機構會受到人員編制的限制，監管能力有限，無法將相應的監管服務延伸到鄉鎮一級。基于此，地方政府部門在決定是否單獨設置食藥監管機構時，應該結合自身的實際情況做好分析。

3 結語

總而言之，新的發展環境下，市場越發繁榮，做好市場監管工作成為維持市場穩定運行的關鍵，得到了社會各界的廣泛關注。從做好隊伍整合，減少層次結構，促進效率提高的角度，應該建立統一的市場監管制度，對不同行政職能的行政機構進行整合，實現綜合監管。而在建立統一市場監管制度的過程中，地方政府部門應該做到具體問題具體分析，選擇最適合自身的模式，將市場監管的作用切實發揮出來。