精準(zhǔn)扶貧政策發(fā)展研究

楊　瀟

精準(zhǔn)扶貧政策發(fā)展研究

楊瀟

（四川省社會(huì)科學(xué)院四川成都610071）

近年來，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施對(duì)減少我國(guó)貧困人口數(shù)量和帶動(dòng)脫貧致富發(fā)揮了重要作用，為2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)完全脫貧目標(biāo)決勝年提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。文章通過分析改革開放以來我國(guó)的貧困狀況，以及該政策提出的背景與契機(jī)，總結(jié)現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的內(nèi)容與效果，提出了在精準(zhǔn)識(shí)別、精確幫扶和精確管理上出現(xiàn)的問題。同時(shí)，通過分析問題提出相應(yīng)解決措施，為打贏脫貧攻堅(jiān)決勝戰(zhàn)和助力后小康時(shí)代發(fā)展提供理論支持。

精準(zhǔn)扶貧；貧困識(shí)別；脫貧攻堅(jiān)

我國(guó)作為人口大國(guó)，貧困問題一直是主要的社會(huì)問題。改革開放以來，我國(guó)政府高度重視減貧工作，采取了一系列脫貧致富政策和措施。黨的十九大之后，黨中央將脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建設(shè)小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了階段性進(jìn)展。文章使用文獻(xiàn)閱讀研究法，研究相關(guān)政策文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，總結(jié)分析了精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策情況與存在的問題，并提出了完善中國(guó)扶貧政策的建議。

1 政策執(zhí)行情況分析

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段我國(guó)根據(jù)過去扶貧開發(fā)實(shí)踐和貧困問題的總體特征，以實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)為根本目標(biāo)，逐步形成的精準(zhǔn)扶貧政策框架[1]。且精準(zhǔn)扶貧要針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[2]。因此，可以從以下三個(gè)方面來了解精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行方式和執(zhí)行成果。

1.1 精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是扶貧工作開展的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)識(shí)別主要內(nèi)容包括三方面。其一，要向農(nóng)戶宣傳和解讀扶貧政策，引導(dǎo)農(nóng)民積極配合農(nóng)戶信息調(diào)查及貧困識(shí)別。即農(nóng)戶要對(duì)國(guó)家的扶貧政策，以及對(duì)貧困建檔立卡工作有知情權(quán)。其二，規(guī)范保證精準(zhǔn)識(shí)別的操作流程，以此來確保所獲識(shí)別信息的準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)社會(huì)各界進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，確保識(shí)別過程公開透明。其三，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息化平臺(tái)途徑提升農(nóng)戶信息的系統(tǒng)化管理。

1.2 精確幫扶

精準(zhǔn)幫扶是創(chuàng)新性的動(dòng)態(tài)實(shí)施過程。分析精準(zhǔn)識(shí)別出來的對(duì)象致貧的深層原因是其實(shí)施目的，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)且合適的幫扶政策，確定幫扶對(duì)象的負(fù)責(zé)人，最后由負(fù)責(zé)人執(zhí)行具體的幫扶措施。精確幫扶主要內(nèi)容包含以下三方面。其一，通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧。地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以幫助貧困農(nóng)民脫貧致富。其二，加大對(duì)教育的投入，提升精準(zhǔn)扶貧效果。貧困地區(qū)的人群素質(zhì)低，缺乏知識(shí)體系化的認(rèn)識(shí)，即人才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ怀鼋逃度氲闹匾浴Ｆ淙r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能落后于精準(zhǔn)扶貧工作的開展。我國(guó)農(nóng)村貧困人口大部分分布在自然條件差的落后地區(qū)，生產(chǎn)生活設(shè)施設(shè)備落后，為保證精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，首先應(yīng)當(dāng)完善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施[3]。

1.3 精確管理

精確管理扶貧對(duì)象的信息檔案，同時(shí)加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧監(jiān)測(cè)，精確跟蹤貧困幫扶情況和幫扶措施的落實(shí)情況，確保扶貧工作持續(xù)推進(jìn)。精確管理主要內(nèi)容有四方面。其一，建立統(tǒng)一的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，完善扶貧對(duì)象具體信息的錄入，包括幫扶的進(jìn)程、與負(fù)責(zé)人的對(duì)接等。同時(shí)對(duì)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。其二，加強(qiáng)管理扶貧幫扶項(xiàng)目。負(fù)責(zé)人要及時(shí)推進(jìn)幫扶項(xiàng)目的信息更新、監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施過程、實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目情況。其三，對(duì)精準(zhǔn)管理的過程實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，強(qiáng)化考核督查。其四，加強(qiáng)健全社會(huì)保障機(jī)制。落實(shí)農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的完善與投入，避免出現(xiàn)因病致貧等不必要的致貧原因問題。

1.4 執(zhí)行成效

黨的十八大以來，黨中央從全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)，把扶貧工作擺在治國(guó)理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大之后，黨中央又把打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一[4]。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，我國(guó)的目標(biāo)任務(wù)已接近完成。目前，貧困人口從2012年底的9 899 萬人減少到2019年底的551 萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降到0.6%，且每年減貧1 000 萬人以上已連續(xù)7年。到2020年的2月底，全國(guó)832 個(gè)貧困縣中已有601個(gè)宣布摘帽，179 個(gè)正在進(jìn)行退出檢查，區(qū)域性貧困問題得到解決。截至2019年底，還有52 個(gè)貧困縣未退出貧困之列，2 707 個(gè)貧困村還未退出，551 個(gè)未脫貧人口，貧困發(fā)生率為0.6%，近200 萬已脫貧建檔卡貧困人口存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，近300 萬貧困邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，分析與解決扶貧政策實(shí)施存在的問題，對(duì)確保2020年底我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，助力“后小康”社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后勝利，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)具有重要意義。

2 存在問題

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別存在的滲漏現(xiàn)象

在貧困識(shí)別中，基于現(xiàn)有對(duì)收入狀況判斷是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)過于單一。其一，在貧困戶識(shí)別中，低保戶、五保戶等絕對(duì)貧困戶最容易確定，基本上每個(gè)村莊的低保戶都會(huì)被鎖定為貧困戶[5]。除絕對(duì)貧困外，相對(duì)貧困涉及的家庭基數(shù)較大，問題較多，且各個(gè)農(nóng)戶之間的情況差異不同，很難按照客觀標(biāo)準(zhǔn)將其列為貧困戶。除了特別困難戶外，其余農(nóng)戶貧困程度差別不大，增加了精準(zhǔn)識(shí)別的壓力。其二，目前需要幫扶的貧困戶數(shù)量是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出來的數(shù)據(jù)，因此，一直以來我國(guó)的貧困底數(shù)不清。有關(guān)資料顯示，仍有非貧困村或貧困縣的貧困識(shí)別存在滲漏現(xiàn)象。由于貧困識(shí)別工作緊、任務(wù)重，非重點(diǎn)貧困區(qū)域容易被忽視，達(dá)不到有效完善的精準(zhǔn)識(shí)別。其三，部分農(nóng)戶對(duì)貧困識(shí)別工作表現(xiàn)出不配合的態(tài)度。部分農(nóng)村群眾文化素質(zhì)水平較低，致富意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的參與度不高，不配合扶貧工作，且指望救濟(jì)，導(dǎo)致加大識(shí)別貧困戶困難度，出現(xiàn)滲漏現(xiàn)象。

2.2 精確幫扶的功能發(fā)揮與實(shí)際效果缺乏可持續(xù)發(fā)展性

精準(zhǔn)扶貧是為了完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)戶看得起病、上得起學(xué)，同時(shí)壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是實(shí)際效果不盡如人意。其一，除了解決教育助力、大病救助等短期性問題，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和農(nóng)戶的移民搬遷起不到長(zhǎng)期持續(xù)性效果。貧困地區(qū)落后的社會(huì)文化和消費(fèi)觀念在發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，會(huì)由于家庭積累不足而滯后，形成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性嚴(yán)重、勞動(dòng)力資源無法合理配置的局面，導(dǎo)致幫扶功能發(fā)揮不足，缺乏實(shí)踐操作的實(shí)際性。其二，在幫扶過程中，會(huì)出現(xiàn)追求短期效益，而忽略農(nóng)戶自我發(fā)展能力培養(yǎng)的現(xiàn)象。在精確幫扶具體實(shí)施過程中，在項(xiàng)目選擇上會(huì)出現(xiàn)偏向1~2年見效的短期項(xiàng)目，可以讓資金的使用在短期內(nèi)達(dá)到明顯效果。這一類幫扶項(xiàng)目缺乏可持續(xù)發(fā)展性，阻礙項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)。其三，對(duì)貧困的深層根本原因認(rèn)識(shí)不夠，農(nóng)戶處于被動(dòng)執(zhí)行者一方。現(xiàn)階段的致貧現(xiàn)象并不是單一因素造成的，主要是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、能力、權(quán)力、文化、觀念等綜合因素導(dǎo)致了貧困致貧原因的復(fù)雜多變[6]。幫扶者在實(shí)施幫扶實(shí)踐過程中缺乏針對(duì)性，選擇的項(xiàng)目未能綜合貧困戶自身發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)，貧困戶處于被動(dòng)執(zhí)行方，通常沒有能力做出相對(duì)適宜的改變，導(dǎo)致出現(xiàn)越扶越貧的現(xiàn)象。

2.3 精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理與考核機(jī)制不健全

精準(zhǔn)管理的有效實(shí)施能為精準(zhǔn)扶貧工作提供保證，但仍然存在問題。其一，貧困動(dòng)態(tài)管理信息量較大，機(jī)制還需進(jìn)一步健全完善。對(duì)農(nóng)戶具體信息的動(dòng)態(tài)管理過程是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)至關(guān)重要的一步。但貧困人口的退出與再入機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致出現(xiàn)少數(shù)“被脫貧”“假脫貧”的現(xiàn)象。其二，精準(zhǔn)扶貧資金發(fā)放程序?qū)蛹?jí)太多、煩瑣復(fù)雜，導(dǎo)致實(shí)際數(shù)量與批復(fù)數(shù)量存在差異，出現(xiàn)扶貧資金缺乏規(guī)范性、考核不健全的現(xiàn)象。其三，會(huì)存在因關(guān)系而扶貧有差異的現(xiàn)象。在村中發(fā)放扶貧資金，村干部和村民之間的關(guān)系會(huì)影響幫扶政策落實(shí)的實(shí)際情況，整個(gè)動(dòng)態(tài)跟蹤管理體系沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能效果，導(dǎo)致一些真正需要扶持的困難群體未得到扶持。

3 解決方向與措施

3.1 創(chuàng)新建立多維貧困識(shí)別方法體系

改革僅以農(nóng)戶年均收入標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別貧困戶，需要建立和完善貧困戶多尺度、多維度識(shí)別方法。在改善貧困人口識(shí)別與評(píng)判綜合指標(biāo)體系時(shí)，綜合考慮農(nóng)戶收入能力、可支配能力、消費(fèi)能力以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域的涉及深度，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系評(píng)判的有機(jī)結(jié)合，改善識(shí)別單一性的問題。其一，可以根據(jù)貧困發(fā)生的不同原因構(gòu)建不同類型信息庫，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別經(jīng)驗(yàn)，研究構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的貧困綜合識(shí)別方法，為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供基礎(chǔ)支撐。其二，提升政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施效果。如何解決精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問題成了當(dāng)前扶貧機(jī)制與政府管理模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)[7]。通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將政府部分職能交由社會(huì)力量執(zhí)行。其三，做好精準(zhǔn)扶貧宣傳工作。通過各項(xiàng)宣傳活動(dòng)，避免因信息不對(duì)稱造成農(nóng)戶不配合工作的現(xiàn)象，確保精準(zhǔn)識(shí)別工作有序開展。

3.2 增強(qiáng)精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目的可持續(xù)性

脫貧致富具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，正確選擇致富路徑，可以將輸血變?yōu)樵煅苊獬霈F(xiàn)邊扶貧邊返貧的現(xiàn)象。其一，專項(xiàng)扶貧牽頭，國(guó)家為此給予更多的脫貧資源，有針對(duì)性地將應(yīng)對(duì)措施因地制宜落到實(shí)處，加大行業(yè)扶貧開發(fā)力度，引入龍頭企業(yè)以帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。其二，幫扶過程中，鼓勵(lì)年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并對(duì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供多重幫扶，給予相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，搭建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，以此促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)貧困地區(qū)脫貧。其三，加強(qiáng)對(duì)扶貧負(fù)責(zé)人和貧困人群的思想扶貧。思想貧困是最大的貧困，扶貧工作者的思想貧困會(huì)直接影響扶貧效果。因此，扶貧工作者要客觀公正地按照原則辦事，把扶貧資源落實(shí)到需要被幫扶對(duì)象身上。在幫扶農(nóng)戶的同時(shí)，要幫助其轉(zhuǎn)變貧困認(rèn)識(shí)，要讓他們從思想上認(rèn)識(shí)到只有自己才是脫貧致富的關(guān)鍵[8]。因此，從根源上解決貧困，思想扶貧不可或缺。

3.3 建立健全監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

切實(shí)做好精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，健全貧困戶“有出有進(jìn)”的識(shí)別退出與再進(jìn)入機(jī)制，明確貧困戶退出機(jī)制體系標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧現(xiàn)象。其一，借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代，為精準(zhǔn)扶貧提供激勵(lì)約束機(jī)制。借助信息化平臺(tái)為精準(zhǔn)管理提供數(shù)據(jù)支撐，有效利用大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)提高扶貧效率，對(duì)扶貧情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督以約束扶貧行為，提高扶貧過程的透明性、公平性。其二，強(qiáng)化法律保障和完善社會(huì)保障機(jī)制。通過法律明確精準(zhǔn)扶貧的工作定位、規(guī)范扶貧工作者行為，避免產(chǎn)生腐敗問題。強(qiáng)化農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等各項(xiàng)保障，規(guī)避返貧現(xiàn)象。其三，完善考核機(jī)制，保證扶貧成果的有效性和可信性。通過細(xì)化考核指標(biāo)、健全評(píng)估體系以及落實(shí)責(zé)任，確保各層級(jí)工作干部對(duì)扶貧工作保持積極態(tài)度，嚴(yán)懲弄虛作假行為，以保證精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的客觀性和真實(shí)性。

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