論福建南平“生態銀行”式的集體林權改革

孫萬，阮陲靈

(1.中共南平市委黨校，福建 南平 353000；2.東北師范大學經濟學院,長春 130117)

自黨的十八大首次將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，十八屆三中、四中、五中全會先后提出“建立系統完整的生態文明制度體系”“用嚴格的法律制度保護生態環境”“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念[1]。生態文明建設在頂層進行制度創新、在基層進行治理創新?；谛掳l展理念重新審視林業資源的保護與開發，新時代對林業開發提出更高的要求，堅持“綠水青山就是金山銀山”的生態理念貫徹集體林權制度改革，探索出“林權確權-分散收儲-集中輸出-PPP開發”的綠色發展路徑。

1 福建南平集體林權的癥結

“生態銀行”模式創新是“鑰匙”，打開的“枷鎖”是集體林權制度障礙。集體林權制度障礙有三大成因，將從發生學的歷史演進視角、經濟學的交易成本視角、治理效益的改革目標視角三個維度進行分析。

1.1 歷史成因

我國憲法確立的農村集體經濟組織的經營體制是農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。1981年中共中央、國務院發布《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，參照農村“統分結合、分田到戶”的改革理念，集體林區改制為“均山到戶”的“林業三定”政策，改革方針立足“分”的精神，呈現穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制的特點?！胺至值綉簟备母锝夥挪糠稚a力，同時引起林民為獲取短期利益進行破壞性開發的濫砍濫伐。福建典型的林區生態破壞導致水土流失問題的“汀江治理”，其生態災難也發生在1985年前后，水土流失面積達146.2萬畝。1987年中共中央、國務院及時叫停集體林權改革，未“分山到戶”的地方停止再分，此前1981～1987年創造了一個“分山到戶”的政策窗口期，從而集體林權一分為二為已分和未分兩種形式的集體林權。

福建南平先后探索過“分股不分山、分利不分林”的集體林地股份制的合作經營模式，借鑒福建三明林權改革的以“毛竹林”為主的林產品林權流轉形式。習近平總書記在福建工作時，考察林業改革，肯定了“明晰集體林產權”的改革思路，并且指出“集體林權制度改革要先家庭聯產承包責任制那樣從山下轉向山上?！北砻嫔蠁栴}體現在山上，根源上制度體現在山下，在探索出一種制度設計，可以以何種事物為紐帶聯系集體林權制度，以何種模式進行經營的聯合，以何種方式對接山地林地資源的前端交易和可持續開發的后端交易。解決這三個問題就是福建南平“生態銀行”模式創新的痛點。

目前影響最大范圍的林業基礎政策，是2008年中共中央、國務院頒布的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，其改革思想內核是“明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”。林權“四權”的明確是在“分”的改革精神上的集大成者，走到了分林分山、進而劃界確權的最高形式。雖然，福建三明林改經驗是“流”的創新，即在“分”的改革精神下，有限地做到了區域內的林權、林產品資源流轉以優化配置[2]。但是，這一程度的流轉依舊不能改變“分”的改革精神指導下“林權破碎化”的問題。問題即契機，制度性創新的關鍵著力點就在問題痛點之上，即扭轉“林權破碎化”的局面。

1.2 交易困境

集體林權以“分林到戶”的改革指導下，積極面是釋放出大量生產力的，并且有力支持了福建同時期省內區域經濟發展的宏觀調控，從山海協作的均衡發展轉向重視沿海城市經濟的重點發展。消極面是集體林權出現林權破碎化、收益短視化、信貸抵押難的三大交易問題。

首先，林權破碎化是合作社生產隊制度瓦解后的必然選擇。70%以上的林農面積小、林地分散，難以進行有效的整合開發，采用破壞式開發或撂荒式棄管的現象。其次，分散經營的林農的小農思想凸顯，表現為收益短視化。林改前存在兩種亂象同時疊加，一方面，福建南平每年組織各個現實在植樹節前后分包20萬畝的年均造林量進行綠化動員。另一方面，民間存在“要致富、偷砍樹、一夜變成萬元戶”的盜采盜伐現象。最后，林業經濟發展速度低于同時期城市經濟發展速度，林農進城打工為福建城市經濟發展提供充足的勞動力，但是城市居民的土地物權和城市住宅物權，“同地不同權”的現象突出，城市居民的房地產可以稱為有效的銀行金融抵押標的，而林農的“林地”“林權”難以提供有資質的林地資產評估機構的詢價報告，銀行出于質押物的安全性的保值需求而將林權視為潛在不良資產，林權存在難以市場交易、機構融資的交易困境。

以科斯為代表的新制度經濟學家把交易成本概念引入經濟分析引發的是一場經濟學革命，林權資源在“生態銀行”林改前的還存在制度性交易成本，即收儲林權的交易成本。林權分散之后，林農即使存在流轉意愿，難以流轉給非本集體之外的林業企業手中。林業企業要對某地區的林業資源進行集中開發需要與“分林到戶”的每一戶林農進行談判，不能達成一致意見，就難以進行規?；_發。企業在現行“分”的制度下進行逐戶談判，所產生的超高的制度交易成本，經營啟動和運行過程中的經濟糾紛、法律沖突難以簡單調解。在中國的政策輿論環境中，林農所具有的“農民”政治身份，林業企業開發中難以公平的進行長期開發。即使是政府在糾紛發生后介入，也有“強龍不壓地頭蛇”的情況出現，畢竟山林地處于原先林農所在村的地理范圍內。如果不能有效調和企業和在地村集體的關系，就進一步限制了林業資源的市場主導型開發。

1.3 集體林權的治理效益

集體林權所處的經濟發展背景已經發生巨大變化，特別是城鄉經濟發展差異，改革開放初期農村以大量的小農家庭農場與少量的社隊企業轉向的鄉鎮企業為主，而城市以大量的個體戶工商業和少量的集體企業、國有企業為主。兩者勢力并未完全失衡。然而，福建南平“生態銀行”式的集體林權制度改革的背景是，農村、山村依然停留在小農家庭農場，鄉鎮企業在市場競爭中破產或向城市集中轉變為民營經濟，城市達成民營經濟、國有企業、外資企業并行的局面。

中國的地方政府從原先以招商引資促發展的地方政府，開始意識到習近平新時代中國特色社會主義市場經濟已經進入產業資本過剩、商業資本過剩、金融資本過剩的三大過剩狀態。國家管理國有資產的方式從事無巨細地管工廠、管生產的治理形式，放開為進行宏觀調控的管行業、管市場、抓關鍵央企國企的治理形式，特別是以財政手段和貨幣手段的調控行業發展。地方政府的發展繼續依靠“引進消化吸收”的改革開放以來經典的投資拉動型增長開始邊際效益遞減，必須以治理創新的探索進行深化改革，促進適合本地發展的地方特色產業并輔以配套政策，打造新經濟增長極，即向改革要發展、向治理要增長。

故而，隨著城鄉差異的擴大、以財政貨幣手段的宏觀調控的治理形式的轉變。對于集體林權改革提出的要求就是“城鄉融合發展”與“促進資本下鄉”的兩大政策目標并行，治理效益不可偏廢，否則片面追求林業經濟發展，將導致林農失業貧困化就扶貧攻堅戰的失敗引發社會問題，或者資本下鄉快速進入林權市場，形成局部壟斷型的行業控制，追求短期利益，而非“滴水穿石”的驅動山區林業經濟發展。兩者的惡果都將是社會治理效益上的政策失效。

2 福建南平“生態銀行”模式的治理創新

“生態銀行”模式創新，是本著實事求是的調研集體林權制度問題，并針對上述集體林權客觀弊端進行的探索，設計出“生態銀行”的前端、中端、后端三大交易結構，以進行符合現行法規、現行改革方向、新時代中國特色社會主義市場經濟發展規律的制度。

2.1 宏觀設計

生態銀行模式(見圖1)呈現出一張藍圖。前端通過贖買、租賃、托管、入股、質押等單一或組合形式，將破碎化的林權、分散的林木資源流轉收儲進入“生態銀行”。中端通過科學撫育、集約經營等措施將林業資源“統”合為集中的、優質的、成規模的“資產包”。后端引進龍頭企業深度開發林業資源，促成林業為基礎資源的產業集群形成，打造林業經濟價值鏈。結合竹木深加工、生物質提取、林下經濟、森林旅游、森林康養等優質項目，引進產業投資商開發運作與產業資本對接。最終以通過項目收益、抵押貸款、資本運作等方式產生經濟效益。2018年南平市委市政府出臺《關于深化集體林權制度改革加快國家生態文明實驗區建設的實施意見》，對“生態銀行”模式進行政策性規范，建構現代林業產權制度。

圖1 生態銀行宏觀設計流程一覽圖

2.2 前端設計

生態銀行的前端設計，其核心在于扭轉“破碎化林權”的現狀，進行分散式輸入完成集中收儲。難點在于收儲林權的合法性問題、林農接受林權收儲的交易意愿問題、項目啟動資金問題。

首先，收儲林權是符合我國憲法精神的，雙層經營體制中始終強調了“統分結合、分田到戶”的理念，緊緊抓住“統”與“分”的辯證統一關系?！胺帧钡哪康脑谟诒Ｕ狭洲r的合法權益，并且出現“還林于民”的政策傾向[3]。福建省林業勘察設計院支持福建南平的“明晰林權確權”，明確了林權證上的資產價值，確實算清“生態賬”。“統”的是已明晰確權的林權，實行林業資源整合。同時2014年南平市委市政府還出臺《關于持續深化集體林權制度改革進一步推進林業規模經營的意見》，以地方指導文件的方式規范收儲行為。

其次，林農意愿是需要多元收儲模式和村黨委村委基層工作同時推進的。采用多元模式的原因在于前文的歷史遺留問題，表現為“破碎化林權”、實質為多輪改革過程中所造成的林權形成形式不同。多元模式主要有直接贖買、股份合作、資產托管、有償租賃四種林權流轉模式。直接贖買模式，是有資質單位評估其樹種與出材量為依據，通過公開詢價或雙方協商，以林權轉讓的形式重新收歸國有，政府一次性買斷輪伐期內的經營權，林農直接獲得大額資金。股份合作模式，是立足有共同經營意愿的企業、合作社的林農，以有資質單位評估其林業資產價值折算入股，林農變股東，以股權分享未來收益。資產托管模式，是針對無力管理或無意愿共同經營的林農，采取林業資產委托管理，按月支付管理費用(特殊貧困戶免去支付托管費)，以長短結合的方式，前期領取定期收益，后期主伐后再次分紅。有償租賃模式，是承租閑置林地，依照面積支付收取租金，收儲后林權依然歸屬林農，不影響其林權的抵押、貸款、流轉等金融屬性[4]。目前，四種收儲方式中直接贖買超過總面積的44%，其中重點生態區位商品林贖買改革全部采用直接贖買形式，面積超12.25萬畝。

基層治理組織村兩委配合“生態銀行”的政策樣板打造和政策宣傳推廣。中國政府已從管理型政府向服務型政府轉變，不再能夠輕易發動以行政命令為代表的“行政型”收儲，必須尊重市場主體的意愿，采取“服務型”收儲的模式。著力在多元模式的制度創新和基層治理上，向創新和治理要經濟效益。

最后，項目啟動資金既是撬動項目啟動的資金原動力，也是困擾普遍貧困的林區經濟發展的絆腳石。2017年1月，國家發展改革委、原國家林業局、國家開發銀行和中國農業發展銀行聯合出臺《關于進一步利用開發性和政策性金融推進林業生態建設的通知》。南平市委市政府抓住機遇促成國家政策試點落地南平。原國家林業局與國家開發銀行、福建省政府簽訂了《共同推進深化福建省集體林權制度改革合作協議》，南平謀劃實施全國首個PPP模式解決資金問題促成閩江源頭“重點生態區位商品林贖買”項目，與國家林草局的“納入國家儲備林質量精準提升” 項目相結合的試點項目?！澳掀巾椖繃栏穹婪督鹑陲L險，在不增加地方債務的原則下，創新金融、市場化運作，制定了以存量林木資源資產收益作為新增造林還款來源的建設方案，實現穩定的還款現金流”[5]。項目貸款期限25年、計劃投資215億元、國開行貸款額度170億元，2020年將投入20億元進行前期的項目建設。確定了項目資金規模，管控了系統性金融風險，湊足了綠色發展的第一桶金。

2.3 中端設計

生態銀行的中端設計，其定位是具備資源層面集中收儲林權林地的半官方林權服務職能、資產層面專業化林業經濟開發指導職能、資本層面地方政府以公權力進行資產授信職能的平臺，為搭建西班牙“蒙德拉貢”合作社模式的現代化社會企業為藍圖的社會治理基礎設施建設。

首先，中端設計基于林權受收儲的職能，針對難以通過市場行為進行集體林權整合的問題。南平市政府授權下屬國資委或下屬國企為代表的出資法人，與協助開林業資源開發的央企、國企、金融機構、林業相關龍頭企業為代表的合資方，共同出資成立“南平市生態銀行有限公司”。實質上，是以不以營利為目的的混合所有制有限責任公司，旨在搭建集體林權管理的資源平臺。

其次，中端設計基于“分散輸入、集中輸出”的商業銀行模式，深刻受到習總書記在福建工作時期對南平調研時的重要指示，“走有山區特色的發展路子，把生態優勢、資源優勢轉化為經濟優勢、產業優勢”。中端設計核心在于融通資源與資本的橋梁，即資源成為產業化與產業資本化的節點資產管理，經濟治理形式已經從管企業管林場轉變為管行業管市場，資產管理就是財政政策和貨幣政策的有力抓手。生態銀行下設專家委員會、研發、收儲、交易、大數據、資產評估、風險防控多部門，可以對完成收儲的林權林產業資源包進行專家級的、市場級的有效業務指導，提升科學培育、集約經營的產業效益[6]。

最后，中端設計基于林產品的原材料屬性，需要延伸林產品的產業價值鏈。必須活化向生態銀行進行產業聚集的相關企業的資產，打通農戶小微企業融資難、農企信貸能力差、林權資產估值抵押難的融資渠道，用活國家政策性農業扶貧資金貸款額度。生態銀行為第三方中介的轉授信形式，既可以成為PPP項目的合法合規合作的市場主體，又可以承擔林農或企業違約時承擔回購性質的“最后購買人”的信用職能[7]。

故而，新時代中國特色社會主義市場經濟已經進入頭部企業可以進入世界市場經濟，而國內中等規模以上企業在快速區域化、形成行業準入門檻和技術壁壘。在不利于小微家庭農場和中小規模農企發展的市場環境下，必須走出一條不同于以農業勞動合作為紐帶的新興合作社制度，不同于西方產權土地私有的殖民地大農場制度，可以借鑒西班牙“蒙德拉貢”合作社模式，建立企業高度嵌入區域發展的親民生的現代社會企業模式?！吧鷳B銀行”模式堅持不走勞動合作社的僵化老路、堅持不走土地私有化的歪風邪路[8]。

2.4 后端設計

生態銀行的后端設計，其定位在于為林業經濟發展的產業集聚搭建新增長極的基礎。其旨在引進產業投資商開發運作與產業資本對接，結合竹木深加工、生物質提取、林下經濟、森林旅游、森林康養等優質項目，集體林權制度改革，并不能直接改變市場需側求的林產品行業整體平均利潤，突破口在集中林權制度的供給側改革，面對市場則在于為市場搭建適合產業集群的制度性的基礎設施，引導產業規劃走向林業“接二連三”的一二三產融合的六產農業模式。

后端設計的核心在于四變，改主伐為擇伐、改單層林為復層異齡林、改單一針葉林為針闊混交林、改一般用材林為特種珍稀用材林的“四改”，突出林業生產改革中的高質量發展。首先，堅持綠色發展、擇伐方式，維持山坡面水土覆蓋，謹防梅雨季和臺風季的局部大規模降水，誘發山洪內澇的生態災難。其次，堅持以短養長、長短互濟。套種閩楠、杜鵑、黃精、南方紅豆杉、黃花梨、鄉土闊葉樹種[9]，發揮“南平機制”的科技特派員制度的農業技術推廣優勢，開發以竹蓀為代表的食用菌和中草藥培育項目激活林下經濟，形成短期收益；培育油茶、竹子,并銷售以閩楠、杜鵑為代表的綠化苗木，形成中期收益；選培以紅豆杉、黃花梨為代表的成材年限長的珍稀用材，形成長期收益。最后，堅持健全一站式服務體系，南平市委市政府以《福建省森林資源流轉條例》為法律依據，建立市縣鄉三級林權流轉交易服務平臺，貫徹習總書記在福建工作時期所部署的“數字福建”工作指示，以政務陽光化、信息服務公開化促進“生態銀行”集體林權流轉交易服務平臺建設，進行信息發布、交易、更名等公示[10]。依法治林、依法流轉，建立配套齊全的集體林權轉讓、出租、入股、抵制等流轉形式，為林業經濟規?；洜I與產業鏈拓展夯實治理制度基礎。

3 發展對策

3.1 健全法律法規保障與可追蹤農業理念相結合

前文分析集體林權改革過程中造成了諸多歷史遺留問題，利用“生態銀行”模式創新減少制度阻礙，降低制度性交易成本。并且結合林產品本身的商品特點，既要保護林木苗木不被盜采盜伐，又要健全配套林木交易的合法手續，可以加入農產品可追蹤的理念，突破其食品安全意義上的局限，將健全的林業相關手續將林地、林權、林木“三林”關聯，建構完整的林業物聯網大數據。

3.2 加快全面集體林權確權與國家儲備林質量精準提升工程相結合

明確產權是統分結合中“分”的改革精髓，是保障林民的林權收益的重要手段，利用本次國家項目政策支持與國開發政策資金完善我市的集體林權架構。有助于在2014～2017年新型林業經營主體數量增長66%基礎上，擴大林農增收、林場增綠、生態增效的多方共贏[11]。打破七八十年代“分林到戶”時期片面追求以馬尾松、杉木為主的樹種針葉化的人工林結構，把握“儲備林質量精準提升”的政策精髓，改良樹種結構、科學育林。

3.3 注重協調集體林權制度的生態根本利益與協調“資源-資產-資本”三變的發展利益的關系

集體林權制度的生態基礎是附著在山林地上的林業資源，可持續發展就要堅持生態資源開發的可持續性。林業“三變”的總體改革思路是推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東，推動政府資源變財源、資金變股金、政府變股東，賦予“三變”新動能，力爭使山林地沉睡的資源活起來、分散的資金聚起來、增收的渠道多起來。借鑒民主集中制與政治協商的精神，直接贖買的經營形式程序上相對簡單的進行科學化經營關系，而合作、租賃與托管的林權資產，更要注重縣、鄉兩級政府、村集體、控股公司、林民代表直接共商共建共享，保障其代表權、知情權，以生態銀行的黨支部或聯席會議形式，組建西班牙“蒙德拉貢”合作社模式的現代社會企業。社會企業是構建名為“生態銀行”，實為命運共同體的合作模式，政府參股的市場銷售企業、“以撥代投”引導“市場帶資本”控股合作社、融合“林農帶資源”，生態銀行公開信息接受政府審計、監管的“林農、資本、市場”三位一體的命運共同體模式。

4 結語

福建南平“生態銀行”式的集體林權制度改革，是立足與南平“八山一水一分田”的林業資源進行因地制宜的山區特色經濟制度探索；是遵守國家農業林業法律法規，同時積極響應林業制度創新的改革試點；是突破勞動生產隊合作社與林地自由化思維局限，借鑒并探索新型林業經濟以林權為紐帶的合作關系建設的現代社會企業的市場試運行；是遵循新時代中國特色社會主義市場經濟規律，同時建構國家對林業經濟所實施的財政與貨幣宏觀調控的經濟治理體系?！吧鷳B銀行”旨在踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，將亟待活化依附山林地資源所延伸的集體林權資產，進行金融授信、抵押信貸、農企股權化上市，最終充實中國經濟治理的貨幣發行、國債增發的“綠色資產”標的，完成“生態產業化、產業生態化”，達成“生態資本深化”以實現“貨幣換錨”[12]。鞏固國家經濟總體安全觀，防范系統性金融風險。