改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村教師政策演變與發(fā)展

彭 禮， 王旭霞

(湖南軟件職業(yè)學(xué)院， 湖南 湘潭 411100)

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)取得了巨大發(fā)展和進(jìn)步，其中農(nóng)村教育也成就斐然，農(nóng)村教育的發(fā)展、農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)等與農(nóng)村教師政策的發(fā)展緊密相連。以1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、2001年《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》為節(jié)點(diǎn)，將改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村教師政策發(fā)展演變分為恢復(fù)教育秩序期(1978—1984年)、體制改革期(1985—1992年)、體制轉(zhuǎn)型期(1993—2000年)、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展期(2001年至今)，總結(jié)不同時(shí)期農(nóng)村教師政策的主要內(nèi)容和特點(diǎn)，分析農(nóng)村教師政策發(fā)展演變的主要特征和存在問(wèn)題，以期為完善我國(guó)農(nóng)村教師政策制定提供參考。

1 不同時(shí)期農(nóng)村教師政策的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

1.1 恢復(fù)教育秩序期(1978—1984年)

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，會(huì)議重新確立了黨的馬克思主義路線，做出了把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、啟動(dòng)農(nóng)村改革、實(shí)行改革開(kāi)放等重大決定，自此開(kāi)始了全面的撥亂反正工作。1978—1984年是教育改革的準(zhǔn)備時(shí)期，主要任務(wù)是恢復(fù)教育秩序。這一時(shí)期也是農(nóng)村教育秩序恢復(fù)和農(nóng)村教師政策的調(diào)整期，期間的農(nóng)村教師政策既有宏觀層面關(guān)于教師的一般性政策，也有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村教師的政策。總的來(lái)說(shuō)，這一階段的農(nóng)村教師政策主要以民辦教師為中心，目的是通過(guò)相關(guān)制度和政策的調(diào)整恢復(fù)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的已有秩序，為農(nóng)村教育發(fā)展建立一支穩(wěn)定的、綜合素質(zhì)較高的教師隊(duì)伍，主要體現(xiàn)在以下方面。

1) 大力發(fā)展師范教育，為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)受過(guò)正規(guī)教育和培訓(xùn)的教師。1978年10月和1983年5月分別出臺(tái)了《教育部關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》。

2) 通過(guò)民辦教師的培訓(xùn)、培養(yǎng)、考核、轉(zhuǎn)正等政策，促使民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師。1983年8月，國(guó)家教育委員會(huì)《關(guān)于中小學(xué)教師隊(duì)伍調(diào)整、整頓和加強(qiáng)管理的意見(jiàn)》提出：“根據(jù)國(guó)家財(cái)力狀況，每年安排一定的勞動(dòng)指標(biāo)，在考核合格的民辦教師中，轉(zhuǎn)一部分為公辦教師；從高等、中等師范學(xué)校招生指標(biāo)中，劃出一定比例，按一定條件，招收中、小學(xué)民辦教師，逐步減少民辦教師的比例。”[1]

3) 規(guī)范民辦教師管理，提高民辦教師待遇。1978年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見(jiàn)》提出：“加強(qiáng)對(duì)民辦教師的管理。選用民辦教師，要根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，由縣教育行政部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃。”[2]1980年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》提出：“國(guó)家給予民辦教師的補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)全部直接發(fā)給本人，同時(shí)，社隊(duì)?wèi)?yīng)按全勞力給他們記工分，切實(shí)執(zhí)行男女同工同酬的原則。”[3]

4) 明確教師應(yīng)具備的職業(yè)要求，教師作為專(zhuān)業(yè)人員的身份開(kāi)始清晰。1980年9月，教育部《關(guān)于師范教育的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》提出，“教師都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)師范學(xué)校或其他學(xué)校的嚴(yán)格訓(xùn)練，并且具備以下3個(gè)條件：有比較淵博的知識(shí)，有現(xiàn)代化的科學(xué)知識(shí)；掌握教育科學(xué)，懂得教育規(guī)律；有高尚的道德品質(zhì)和精神境界”[4]。1983年8月，教育部《關(guān)于中小學(xué)教師隊(duì)伍調(diào)整整頓和加強(qiáng)管理的意見(jiàn)》提出了合格的中小學(xué)教師質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 體制改革期(1985—1992年)

1985年5月，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，在總結(jié)與批判建國(guó)以來(lái)我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)教育體制改革的目的、內(nèi)容等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。從1985年開(kāi)始，教育改革從準(zhǔn)備階段進(jìn)入推進(jìn)階段。這一時(shí)期的教師政策逐漸向制度化、規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變，教育事業(yè)步入了良性發(fā)展的快車(chē)道。

1) 農(nóng)村教師政策的出發(fā)點(diǎn)從政策的恢復(fù)與調(diào)整向教育體制改革轉(zhuǎn)變。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，“十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)過(guò)指導(dǎo)思想的撥亂反正，黨中央對(duì)教育工作做出了一系列新的論斷和決策，我國(guó)教育事業(yè)得到了恢復(fù)，開(kāi)始走上了蓬勃發(fā)展的道路。但是，輕視教育、輕視知識(shí)、輕視人才的錯(cuò)誤思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影響還沒(méi)有完全克服，教育工作不適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的局面還沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)”“要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”[5]。

2) 農(nóng)村教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)得到前所未有的重視，建立合格教師隊(duì)伍被提升到戰(zhàn)略的高度。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)，“建立一支有足夠數(shù)量的、合格而穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，是實(shí)行義務(wù)教育、提高基礎(chǔ)教育水平的根本大計(jì)”“把發(fā)展師范教育和培訓(xùn)在職教師作為發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略措施”[5]。因此，大力加強(qiáng)和發(fā)展師范教育，關(guān)注以民辦教師為代表的農(nóng)村在崗教師的繼續(xù)教育和在職培訓(xùn)問(wèn)題，使他們達(dá)到合格教師標(biāo)準(zhǔn)，成為這一時(shí)期農(nóng)村教師政策的重點(diǎn)。

3) 關(guān)注農(nóng)村教師生存，提高農(nóng)村教師的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇，建立穩(wěn)定的農(nóng)村教師隊(duì)伍。1988年6月，國(guó)家教委、財(cái)政部、人事部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村年老病殘民辦教師生活補(bǔ)助費(fèi)的暫行規(guī)定》；1992年8月，國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、人事部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：“改善民辦教師的工資福利待遇”。但這些政策與規(guī)定主要停留在具體措施的層面上，而由于基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，使農(nóng)村教師的實(shí)際待遇與地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政息息相關(guān)。

1.3 體制轉(zhuǎn)型期(1993—2000年)

1992年初，鄧小平同志在南方談話中提出，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快一點(diǎn)，必須依靠科技和教育”。[6]1993年2月，黨中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，提出“在90年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和科技體制改革的深化，教育體制改革要采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，加快步伐，改革包得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死的體制，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”[7]。在此背景下，農(nóng)村教師政策也逐漸帶有市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的特征。

1) 教師作為專(zhuān)業(yè)人員的身份在法律上得以正式確認(rèn)，農(nóng)村教師的專(zhuān)業(yè)化程度逐漸得到重視。1994年《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員。”[8]1995年《教師資格條例》頒布，從教師資格分類(lèi)與使用、教師資格條件、教師資格考試、教師資格認(rèn)定、罰則等方面對(duì)教師職業(yè)準(zhǔn)入做出了具體規(guī)定和要求，教師資格認(rèn)證制度開(kāi)始逐漸建立，農(nóng)村教師作為專(zhuān)業(yè)人員的身份得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

2) 農(nóng)村教師政策的市場(chǎng)化取向明顯。20世紀(jì)90年代中后期，相關(guān)政策雖然對(duì)農(nóng)村教師待遇進(jìn)行了很多原則上的規(guī)定，但在市場(chǎng)化的背景下，由于管理體制即實(shí)際執(zhí)行權(quán)力的地方化，農(nóng)村教師待遇政策在落地時(shí)呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。同時(shí)，教師聘任制的逐步實(shí)行表明教師的人事制度改革深受社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，帶有濃郁的市場(chǎng)化傾向。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定：“實(shí)行教師聘任制和全員聘用制，加強(qiáng)考核，競(jìng)爭(zhēng)上崗，優(yōu)化教師隊(duì)伍。2000年前后，要通過(guò)提高生師(包括職工)比、下崗、分流富余人員等途徑，優(yōu)化中小學(xué)教職工隊(duì)伍，提高辦學(xué)效益。”[9]

1.4 城鄉(xiāng)均衡發(fā)展期(2001年至今)

進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，綜合國(guó)力和人民的生活水平空前增強(qiáng)。同時(shí)，社會(huì)分層也逐漸增強(qiáng)，公平與效率問(wèn)題獲得空前關(guān)注。改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)行的城市優(yōu)先發(fā)展的教育政策逐漸向城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，成為這一時(shí)期農(nóng)村教師政策的主要出發(fā)點(diǎn)。

1) 從政策上動(dòng)員全社會(huì)的力量對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行扶持和援助。主要表現(xiàn)為農(nóng)村教師隊(duì)伍輸入優(yōu)質(zhì)師資，具體包括農(nóng)村教師“特崗”計(jì)劃、農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃、城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作、高校畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)項(xiàng)目(三支一扶)、引導(dǎo)畢業(yè)生到農(nóng)村任教的師范生免費(fèi)政策等。

2) 重視和強(qiáng)調(diào)依靠農(nóng)村教師自身力量提高教師素質(zhì)。主要體現(xiàn)在農(nóng)村教師的培訓(xùn)政策上。農(nóng)村教師的培訓(xùn)方式逐漸從學(xué)歷培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)歷提升與非學(xué)歷教育培訓(xùn)相結(jié)合，出臺(tái)的政策主要包括農(nóng)村教師系列培訓(xùn)計(jì)劃與工程，如萬(wàn)名農(nóng)村中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃、西部農(nóng)村中小學(xué)國(guó)家級(jí)遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃、中西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃、國(guó)培計(jì)劃等。

3) 通過(guò)農(nóng)村教師待遇政策和管理政策的調(diào)整來(lái)增強(qiáng)和提高農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力。具體包括：義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資制度、農(nóng)村學(xué)校編制改革、義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置改革。如2018年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求提高鄉(xiāng)村教師待遇[10]。

總體來(lái)看，上述一系列扶持和鼓勵(lì)政策對(duì)縮小城鄉(xiāng)教育差距、提高農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)起到了巨大的促進(jìn)作用，但當(dāng)前城鄉(xiāng)教育的差距依然巨大，農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力仍然很低，農(nóng)村教師的整體素質(zhì)仍然有待進(jìn)一步提高。

2 改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村教師政策發(fā)展的主要特征

2.1 目的從調(diào)整恢復(fù)向全面深化轉(zhuǎn)變

十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生天翻地覆的變化。農(nóng)村教師政策的發(fā)展演變與其所處的社會(huì)背景和社會(huì)環(huán)境息息相關(guān)。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村教師政策的出臺(tái)旨在調(diào)整恢復(fù)教育秩序，1978年教育部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見(jiàn)》。20世紀(jì)80年代中期到90年代后期，教育體制改革逐漸推進(jìn)，建立基本的政策體系成為這一時(shí)期的主要任務(wù)，如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、1994年《中華人民共和國(guó)教師法》、1995年《教師資格條例》等。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本形成，教育公平成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，長(zhǎng)期執(zhí)行的城市優(yōu)先發(fā)展的教師政策向城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，并隨著教育改革進(jìn)程的推進(jìn)而不斷深化，關(guān)注的問(wèn)題也更全面具體。如2006年《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見(jiàn)》、2015年《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)的通知》。

2.2 理念從非專(zhuān)業(yè)化、半專(zhuān)業(yè)化向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放初期，農(nóng)村教師主要以民辦教師為主，整體素質(zhì)偏低，教師作為專(zhuān)業(yè)工作者的身份并沒(méi)有受到認(rèn)可。20世紀(jì)80年代以后，“教師是專(zhuān)業(yè)工作者”的聲音逐漸增強(qiáng)，教師的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展成為教師教育改革的方向和主題，也是提高教師待遇和教師地位的重要途徑，且逐漸得到法律的認(rèn)可。如1986年9月，國(guó)家教育委員會(huì)頒布《中小學(xué)教師考核合格證書(shū)試行辦法》，規(guī)定《教材教法考試合格證書(shū)》的基本要求是“思想品德好，教材教法考試及格”，《專(zhuān)業(yè)合格證書(shū)》的基本要求是“思想品德好，文化專(zhuān)業(yè)知識(shí)考試及格，具有一定的教學(xué)能力”。[11]1994年《中華人民共和國(guó)教師法》明確規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專(zhuān)業(yè)人員”[8]，從而在法律上明確了教師作為專(zhuān)業(yè)人員的地位。

2.3 價(jià)值取向從穩(wěn)定的數(shù)量滿足型向高素質(zhì)的質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放初期，以民辦教師為主體的農(nóng)村教師學(xué)歷層次較低、社會(huì)地位不高，保持教師隊(duì)伍穩(wěn)定是這一時(shí)期國(guó)家制定農(nóng)村教師政策的出發(fā)點(diǎn)。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，隨著以民辦教師轉(zhuǎn)正為中心、以師范院校畢業(yè)分配和社會(huì)招考為主要補(bǔ)充方式、以學(xué)歷合格為基本要求的農(nóng)村教師隊(duì)伍政策的調(diào)整，到20世紀(jì)末，民辦教師作為一個(gè)歷史稱謂基本退出舞臺(tái)，農(nóng)村教師政策從穩(wěn)定隊(duì)伍、提高學(xué)歷向提高能力和綜合素質(zhì)轉(zhuǎn)變。為嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，推動(dòng)農(nóng)村教師向?qū)I(yè)人員轉(zhuǎn)向，20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始逐步實(shí)行教師資格認(rèn)定制度和教師聘任制，對(duì)提高教師隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和推動(dòng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展具有非常重要的意義。

2.4 功能從獨(dú)立單一到綜合靈活、日趨完善轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)末的農(nóng)村教師政策在一定時(shí)期內(nèi)均有一定的、單一的側(cè)重點(diǎn)，20世紀(jì)70年代末80年代初主要側(cè)重教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，80年代中期到90年代末則主要側(cè)重提高農(nóng)村教師特別是農(nóng)村民辦教師的學(xué)歷層次。進(jìn)入21世紀(jì)以后，在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的背景下，農(nóng)村教師政策在著力提升教師綜合素質(zhì)的同時(shí)，更加注重將農(nóng)村教師和農(nóng)村教育的發(fā)展與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革相聯(lián)系，農(nóng)村教師政策的調(diào)整呈現(xiàn)出全方位、寬領(lǐng)域的特征。國(guó)家動(dòng)員全社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍的發(fā)展進(jìn)行扶持和鼓勵(lì)，以縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，如特崗計(jì)劃、碩師計(jì)劃、國(guó)培計(jì)劃、省培計(jì)劃。

3 現(xiàn)行農(nóng)村教師政策存在的主要問(wèn)題

3.1 教師政策的統(tǒng)一性與農(nóng)村教師政策針對(duì)性的協(xié)調(diào)

教師政策作為公共政策的一種，在其制定之初，需要綜合考慮其內(nèi)部各利益群體的不同利益沖突，需要盡可能在最大范圍內(nèi)保證對(duì)象內(nèi)部弱勢(shì)群體的利益，以保證社會(huì)公平。但很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)的教師政策都是城市優(yōu)先，農(nóng)村教師有時(shí)甚至在政策上被邊緣化。21世紀(jì)以后，雖然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下農(nóng)村教師的發(fā)展得到了前所未有的重視和關(guān)注，但從實(shí)際執(zhí)行效果看，城鄉(xiāng)教師之間的差距依然巨大，對(duì)農(nóng)村教師的政策傾斜力度不夠，現(xiàn)有農(nóng)村教師政策尚未對(duì)農(nóng)村教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展、綜合素質(zhì)的提升產(chǎn)生決定性影響，農(nóng)村教師職業(yè)吸引力仍然非常不足。同時(shí)，我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異巨大，不同地區(qū)之間的農(nóng)村教師其利益需求也不同。因此，在農(nóng)村教師政策制定過(guò)程中，需要既考慮政策的統(tǒng)一性，又需要加大對(duì)農(nóng)村教師的傾斜與扶持力度，并綜合考慮各地教育行政主管部門(mén)根據(jù)自身實(shí)際情況合理規(guī)劃當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教師長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求。對(duì)此，有研究者認(rèn)為，“免費(fèi)師范生政策的提出，初衷在于解決中西部農(nóng)村教師資源不足的問(wèn)題，以促進(jìn)教育走向區(qū)域均衡和相對(duì)公平。然而，作為政策的直接施予對(duì)象，免費(fèi)師范生享受政府‘優(yōu)待’的同時(shí)，自由卻受到限制，生存狀況及成長(zhǎng)堪憂。要調(diào)和這一兩難局面，達(dá)到公平與自由的雙向成長(zhǎng)，并最終使政策趨于完善，適當(dāng)增加教育政策的彈性、尊重個(gè)體自由成為不二之選”[12]。

3.2 政策的方向性與執(zhí)行中的偏差

農(nóng)村教師政策從出臺(tái)到落地實(shí)施的過(guò)程中，一般來(lái)說(shuō)，黨和教育部等國(guó)家部門(mén)在制定農(nóng)村教師政策時(shí)主要是從方向和大局上進(jìn)行整體把控，其具體的執(zhí)行與操作主要由地方政府或教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)。在實(shí)際執(zhí)行中，容易因信息不充分、理解偏差以及意外事件等因素造成的政策異化，其實(shí)際執(zhí)行效果與政策目標(biāo)之間可能并不完全一致，進(jìn)而影響政策本身的效果與質(zhì)量。以城鄉(xiāng)教師交流為例，政策的出發(fā)點(diǎn)旨在緩解農(nóng)村教師匱乏現(xiàn)象，以縮小城鄉(xiāng)教育差距；但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于城市選派到農(nóng)村的部分教師不優(yōu)秀、部分城市教師將到農(nóng)村交流視為“貶抑”或“流放”、教師的自愿性和自主性不足等原因，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)上理想的城鄉(xiāng)教師交流在遭到各種利益群體或顯性或隱性的抵抗后，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“交流”，反而在某些方面成為“交流”的阻礙。

3.3 政策的連貫性與適時(shí)調(diào)整的兼顧

一般而言，由于外界環(huán)境的變化，一項(xiàng)政策需要由另一項(xiàng)政策進(jìn)行替代時(shí)，需要盡可能地在內(nèi)容和價(jià)值取向上與前一項(xiàng)政策保持適度的連貫性，而不是完全推倒重來(lái)。因此，保持農(nóng)村教師政策的連續(xù)性是必須的，也是必要的，同時(shí)農(nóng)村教師政策也需要保持適當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。隨著社會(huì)的迅猛發(fā)展，如不能根據(jù)政策環(huán)境的變化適時(shí)調(diào)整農(nóng)村教師政策，必將對(duì)農(nóng)村教師的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。以農(nóng)村教師編制制度改革為例，有研究者提出，“受事業(yè)編制緊縮政策的影響, 農(nóng)村教師編制供需矛盾突出, 主要表現(xiàn)為編制供給難以保證農(nóng)村學(xué)校基本的教育教學(xué)需求、無(wú)法滿足農(nóng)村教育質(zhì)量提升的需求和未能支撐農(nóng)村教育優(yōu)勢(shì)挖掘與特色發(fā)展的需求。為緩解師資供需矛盾, 各地探索了體制內(nèi)盤(pán)活編制、編外聘用教師和全員取消編制等改革, 但這些改革存在諸多局限, 難以全面推廣。為此, 應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村教師編制制度綜合改革, 實(shí)行編制單列管理、科學(xué)核定和動(dòng)態(tài)調(diào)配”[13]。因此，促進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍的健康發(fā)展，需要根據(jù)外界環(huán)境變化以及農(nóng)村教師隊(duì)伍自身的實(shí)際情況，適時(shí)地在政策上進(jìn)行一定程度的調(diào)整。

4 小結(jié)

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教師政策發(fā)展演變經(jīng)歷了4個(gè)時(shí)期，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)回顧看出，一方面，其具體的調(diào)整與轉(zhuǎn)向與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，在制定過(guò)程中既考慮了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也充分遵循了農(nóng)村教師隊(duì)伍自身的發(fā)展規(guī)律，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村教育體制改革發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也受多種因素制約存在一些不足。整體上看，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展任重道遠(yuǎn)。未來(lái)，需進(jìn)一步圍繞農(nóng)村教師隊(duì)伍的健康發(fā)展，完善農(nóng)村教師相關(guān)政策的制定和實(shí)施，深化農(nóng)村教育體制改革，推進(jìn)農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。