如何破解地方投融資平臺轉型困境研究

賈宇（中國社會科學院研究生院）

地方投融資平臺，即地方政府及其相關部門和機構、所屬事業單位，通過財政撥款、注入股權或土地等投資形式，出資建立的具有獨立法人資格，承擔政府公益性項目投融資職能的經濟實體，是政府對基礎設施和公共服務建設項目進行投融資的重要載體。它是政府主導經濟發展模式下，基于分稅制改革導致央地“財權”與“事權”不匹配之矛盾，加之城鎮化戰略的實施，加劇了公共產品供需矛盾的背景下應運而生的特殊歷史產物。地方投融資平臺能夠，承擔地方的項目投資、公共產品供給、基礎建設、資金融通等重要工作，對地方經濟發展有著十分積極的促進作用，對城鎮化建設大有助益，經濟價值與社會效用不容小覷。因此，在經濟呈現出新的發展特征的社會形勢下，伴隨著新《預算法》的實施，嚴禁地方地府新增隱性債務，加之“減費降稅”組合拳的影響，使得原本就“吃飯財政”的地方政府雪上加霜，但地方經濟社會發展又刻不容緩。在此三重大山的壓力下，為解決人民群眾對美好生活向往需求與地方發展不充分、不平衡這一矛盾，地方投融資平臺的傳統經營模式必須做出改變，轉型勢在必行，解決瓶頸期發展難題迫在眉睫。

■ 地方投融資平臺轉型困境

地方投融資平臺與政府的聯系是十分密切的，甚至，在一定程度上，平臺可以被視為政府的附屬金融單位。這也就意味著，在轉型前，平臺中的大多數經營管理活動都會收到地方政府的干預，政治化色彩濃厚，市場化程度嚴重不足。隨之而來的，就是企業盈利目標與政府追求社會效益之間的矛盾。政府往往會更加注重社會性、普惠性、公益性的公共服務而忽視盈利性，這就導致平臺投入產出不成比例，成本與收益的發展失去平衡，負債過多[1]。在實操中，一些平臺為了滿足地方政府對基礎設施和公共服務建設的需要，不惜代價地借助自身信用，甚至由財政違規擔保或人大出具“安慰函”等形式背書增信為經濟周期較長、低收益低或零收益乃至虧本零收益的項目進行融資，加劇了成本與收益的倒掛問題。此外，轉型過程中的地方投融資平臺，還面臨著投融資渠道單一、經營模式簡單粗暴等問題。過于刻板的經營和管理體系和單一的任務渠道，讓平臺失去了轉型的主動權，嚴重制約了他們的發展。

■ 破解轉型困境的策略建議

（一）利用好平臺自身優勢

事實上，地方投融資平臺在產業、資源、功能以及地方經濟社會建設經驗等方面，有著一定得天獨厚的優勢。這也就意味著，他們可以利用這部分優勢，突破困境[2]。

作為地方公共事業投資和政府基礎設施建設等公益性或準公益性項目的主要承擔者，地方投融資平臺已經在長期的經營活動中積累了一定經驗。因此，平臺可以利用自身經驗，在剝離政府債務且不再承擔政府融資職能，完成市場化轉型之后，轉變承接項目的方法，以市場化運作的方式，繼續承擔政府委托的基建和共建服務。換言之，地方投融資平臺在轉型之后，市場化特征愈發突出，政府在融資方面的功能和信用背書被剝離，原有的運作模式難以為繼，也不合乎現有政策框架。因此，平臺應當積極轉變經營方式，以普通國有企業的身份參與競爭，也就是我們所說的去政治化。例如，可通過公開的市場競爭，按照相關法律要求，以工程總承包、政府購買服務、代建、政府和社會資本合作（PPP）、受托經營等方式承接項目。值得一提的是，在此當平臺轉型過渡期時，在合法合規的前提下，政府可以且有必要在土地的開發與整理、特許經營、棚改等方面，適當傾斜照顧，讓平臺更迅速、更安全地完成轉型。

（二）加強對資本運作與負債的管理，積極擴寬業務范圍

平臺需要加強對負債的管理，降低自身負債比率，優化債務結構，在健康可持續的財務杠桿支撐下，積極拓寬業務范圍，尋求新的業務發展機會。

首先，應在內部建立起良好的監督與控制機制，為平臺資金的有序運作奠定堅實的基礎[3]。設計科學、合理的內部審計制度，不斷對自身的資金運作、建設項目工作進行審查，計算資本與負債的比率關系，及時掌握負債情況，從綜合性的角度出發，判斷項目的實際收益情況。選擇合適的項目進行投融資，適當拋棄無法實現預期收益目標的投資項目，并緊跟經營與管理的各個環節，密切監督相關工作，避免出現項目運行后期與初始目標偏差過大的問題，規避潛在的資金風險，及時調整負債比率。

其次，需要拓寬投融資的渠道，開辟新的業務方向，從單一的利用舉債手段獲取資金的投融資模式中走出來，借助多元化的市場運作手法，開拓新的投融資渠道，從先進的經營管理理念出發，孵化新的業務，積極擴寬、延伸業務領域和范圍，提高平臺的業務綜合性，提高資產的運行和管理效率。

其一，圍繞核心業務縱向延伸。例如，對于以開發區或園區建設開發為核心業務的平臺，可向上延伸發展規劃設計、評估、造價等業務，也可向下延伸發展園區運營維護和產業招商業務，打造貫穿全生命周期、全產業鏈的業務體系；其二，圍繞自身優勢核心業務，擴寬業務領域。例如，以交通行業為主要投資方向的投融資平臺，以自身優勢產業為導向，可考慮引入TOD模式，發展以交通設施為導向的區域連片開發業務；又例如，以污水處理行業為主要投資方向的投融資平臺，可以將思維發散到水資源生態保護、黑臭水體治理等方面。如此，將業務范圍縱向、橫向擴大，不斷向整個行業延伸，將更多的效益收入囊中，讓償債來源更加清晰，減輕舉債壓力。

（三）進行體制機制改革

進行體制機制改革，首先應理清政府與平臺之間的關系，將政治元素、企業經營明確地區分開[4]。按照《公司法》等法律法規的要求，賦予地方投融資平臺真正的獨立法人地位，將經營、管理、投資、決策等權利交付給企業，減少對平臺的政治干預，充分發揮平臺公司的市場化職能，實現自我監督、自我管理功能，并讓其盈虧自負，地方政府作為出資人，僅需要在自己提供的資金范圍內對平臺行使監督或管理的權利，同時承擔相應的責任。

其次，需要進一步推進混合所有制改革。地方政府應協助與政府債務脫鉤后的平臺公司，參與混合所有制改革，以合資經營、出讓部分股權等方式，使平臺可以吸納更多的社會資本，在改善公司內部治理結構的同時，提高其資本運作和市場競爭實力。同時，將各類型民間資本吸引到地方融資平臺的轉型和重建工作當中，讓他們以控股、參股或重組等方式，與平臺進行資源整合，為地方投融資平臺的轉型注入新的活力，優化治理水平，進一步降低轉型風險。

最后，應在最大限度上優化法人治理結構[5]。政府需要督促投融資平臺盡快建立現代企業治理制度，在內部建立起科學、合理的法人結構，設置董事會、監事會、總經理等機構。其中，董事會和總經理的存在，可以幫助平臺做出更加合理、合法的決策，能夠進一步提高決策的有效性。至于監事會，主要負責監督總經理和董事會的決策行為，通過內部控制系統，對平臺、企業內部的資本流動進行及時的監督，在源頭上提高資金的監管效率。如此，讓政府職權與平臺公司運作清晰地分隔開，進一步明確各個部門的權利與責任，提高平臺公司的經營、管理水平，加速推進轉型工作。

（四）加大對平臺的扶持

地方投融資平臺的轉型，是政府投融資體制改革的一部分。因此，政府需要在平臺轉型的過程中，給其提供一定的政策、經濟、資源等方面的扶持，以期順利推進轉型工作。

1.政策方面

在政策方面，政府首先應提高對轉型后平臺的財政政策扶持力度，其次要重視對轉型后平臺的監督與管理[6]。

就財政政策扶持來說，政府一方面需要充分發揮財稅政策的積極作用，給予平臺在環境保護、基礎設施建設等項目工作中的稅費優惠，適當提供資金扶持和財政補貼。適當調整水、電、氣等公益性項目的產品價格，盡可能解決價格倒掛問題，讓相關單位可以在項目建設工作中，獲得更多的經濟效益。另一方面，應利用政策的制定，鼓勵市場化轉型的平臺公司，積極參與到地方經濟社會建設工作當中去，例如，可通過政府和社會資本合作（PPP）模式，以政府出資代表或社會資本方的身份參與到公共事業建設中，既可以充分發揮平臺公司自身在參與城市公共運營活動時的經驗又可以為其開辟新的收益通道，為良性經營創造更多機會。

就監督與管理來說，應分別加強融資、經營性債務與資產、債務風險預警管理，同時公開轉型后的投融資信息，保證工作的公開、透明。換言之，金融管理機構和國有資產經營管理部門，需要加強對平臺的融資監管，幫助他們確定信用支持方式與合理的融資規模，監督對方在合法、合規的前提下執業，從源頭上規避違法融資等行為。與此同時，政府需要對平臺展開目錄管理，建立健全資產報告體系，要求相關單位定期向上級管理與經營部門報告經濟運行和轉型發展情況，履行好行政監管的職責，發揮好出資人在監管方面的作用。制定轉型背景下的資產管理制度，劃分好企業與政府之間的資產、權利關系，做好資產的運行和處置工作。建立健全風險的應急預警和處置制度，提高對債務信息的管控和甄別力度，加強對債務風險的防范。此外，公開一系列投融資信息，讓相關單位都能及時掌握投融資情況，利用社會輿論的監督力量，督促轉型后的平臺進一步完善投融資工作。

2.經濟方面

第一：政府需要根據中央和地方文件的要求，對平臺的無效資產進行整理，將其與公益性資產、非經營性資產剝離開，清退不符合現實需要、難以產生經濟效益的資產，在根本上保證平臺的資產真實、清晰。

第二：政府應適當出資，幫助平臺提高資本實力。也就是說，政府需要根據《公司法》等法律法規的要求，以合理、合法的手段，向平臺注入資本，足額、足量地建設項目資本金，重新匹配平臺的項目資本金、注冊資本與資產和投資規模，使其經營投資活動可以有序展開。

第三：政府要加大注入優質資產的力度，進一步整合經濟市場范圍內的國有資源、國有資本等，將其以資產劃撥、資源重組等手段，向平臺方面滲透，提高對方在轉型過程中和轉型之后的融資、信用能力。

3.資源方面

政府財政部門可以出資建立一個專門面向平臺的企業融資擔保體系，利用市場打造融資擔保運作機制，為平臺提供融資的擔保支持，提高其投融資能力。同時，利用國有企業的經營體制改革，對平臺提供權益類融資支持[7]。例如，對已經初步建立起現代企業制度、與政府信用之間相對獨立的單位，可適當引入戰略合作者、探索債轉股的新方法、開辟國有資本與優先股轉化的新通道，將大量權益類投融資資源吸引到平臺企業當中，提高平臺的核心競爭力。積極為具備上市能力的企業提供上市的資源支持，為他們申請上市融資，共同將地方投融資做大做強。鼓勵轉型后的平臺借助市場化融資工具，利用發行城投債、企業債等手段，拓寬項目資金的來源，打造“資產—資金—資源”的良性投融資循環通道。再者，平臺也可以積極發行合乎法律規定的境外債券，進一步拓寬獲取資源的渠道。

■ 結束語

綜上所述，地方投融資平臺的建設與轉型，是地方經濟社會發展不可或缺的重要部分。近些年來，不同規模、不同經營方式的投融資平臺不斷出現，地方平臺數量急劇增加，問題也隨之暴露出來，轉型遇到瓶頸。在經濟新常態的社會背景下，地方需要重新樹立起轉型意識，正確認識現狀、直面問題及其出現的原因，立足于社會經濟的穩步發展和社會生活的有序進行，從內部控制機制、政策，外部經營體系、業務結構等方面展開創新，調整戰略布局和功能，塑造新的發展環境。打造市場化、科學化、規范化的地方投融資平臺，從根本上提高平臺的核心競爭力，使其在激烈的競爭中，獲得更廣闊的生存與發展空間，更好地為城市化建設、經濟增長做貢獻。