我國財政涉農資金整合使用的政策困境及路徑優化

江西省社會科學院產業經濟研究所 周曉燕

一、引言

2017年12月，國務院印發《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》提出，到2020年，構建形成農業發展領域權責匹配、相互協調、上下聯動、步調一致的涉農資金統籌整合長效機制。當前，我國財政涉農資金存在多頭管理、交叉重復、使用分散等體制機制性問題，尤其在政策實施過程中，由于存在地區異質性，以中央財政為主要來源的財政涉農資金存在偶發性的投向不均衡、資金撥付與使用不規范、資金監管不到位、績效考核機制不健全、政策設計不合理等困境，嚴重影響了國家支農政策效果和支農資金使用效益。統籌整合使用財政涉農資金，是提高財政資金配置效率的關鍵之舉，是發揮財稅體制改革牽引作用、推進實施鄉村振興戰略的重要途徑，更是我國“十四五”時期需要關注的重要內容。本文通過深入剖析我國財政涉農資金整合使用的政策困境，從深化涉農領域改革、建立長效機制、進行源頭整合、升級管理模式、提高監督水平、對焦政策目標等六個方面提出了優化路徑，為我國財政涉農資金的統籌整合工作提供了重要的理論參考。

二、我國財政涉農資金整合使用政策實施中面臨的困境

自2006年我國啟動全國范圍內的財政涉農資金整合試點工作以來，黑龍江、湖北、廣東等省份的涉農資金統籌整合工作收到了較大成效，但整體來看，尤其在經濟欠發達地區，特別是貧困地區，財政涉農資金的整合使用政策在實施過程中往往陷入以下幾個困境：

一是資金投向不精準，引發空間及代際的新不均。首先，地區與地區之間的不均衡。由于先天的資源稟賦及后天的發展優勢不同，我國東、中、西部地區政治、經濟、社會等本身存在較明顯差異，其從中央財政獲取的涉農資金在總量和規模上存在明顯不對等，甚至出現“強者恒強、優者更優”的現實景象。其次，村與村之間的不均衡。市縣在資金分配過程中會主觀地傾向于自身的政治任務及個人業績工程，于是貧困村往往成為各種產業項目、政策支持、資金幫扶的聚焦點和落腳點，而非貧困村享受的比例不足兩成。加之，國家為了確保打贏脫貧攻堅戰，在貧困村安排了一批非常有思想和才華的駐村干部，他們科學高效分配及運用財政涉農資金，讓貧困村的脫貧項目更接地氣，帶領貧困村民脫貧摘帽。最后，戶與戶之間的不均衡。村民是涉農資金最終的受益者和使用者，但由于相關政策只覆蓋部分戶主，尤其是貧困戶，比如在教育、醫療、住房方面貧困戶能享受，而低收入的非貧困戶不能享受。

二是整合政策與現實使用不一致，造成資金管理的新矛盾。首先，資金的分項下達與統一使用相矛盾。根據最新的涉農資金統籌整合文件及要求，“只要是納入統籌范圍的涉農資金，地方政府都要統一整合到一個池子”，這就要求，財政涉農資金的使用必須先統一再分項。可實際的使用情況卻是，先由上級部門對涉農資金支持的項目進行評定，再根據文件或任務要求進行資金的具體分配，同時，資金的使用者是下一級政府職能部門。這就容易造成“劣幣驅逐良幣”的現象，同時，“紙上談兵”的績效考核體系不接地氣，不了民生，容易打擊干事者的執行積極性，出現資金管理新矛盾。其次，行政審批繁榮拖沓，與資金使用的時效性相矛盾。涉農資金中有很大一部分是針對特殊項目與行情的。但長期以來，我國行政機構職能部門繁榮拖沓，層層審批過程長久，尤其是脫貧攻堅已進入最后沖刺階段，時間就是成功與否的關鍵，但遺憾的是，基本每個涉農項目資金的成功抵達均經歷少則十幾天多則幾個月不等的時間，嚴重影響資金使用的時效性。

三是資金監管與績效考核機制不健全。首先，繁多的檢查考核項目，讓工作人員疲于應付。以“農村飲水安全”項目為例。由于此項目涉及部門多達十幾個，每個歸口單位均要根據自身職能及項目評審要求進行一一對應地檢查、督查、考核工作，據不完全統計，該項目共接受省、市、縣各級政府及部門共20多次檢查、督查及考核工作，嚴重阻礙了項目推行的進度，與文件精神及要求嚴重背離。其次，對資金整合使用的績效考核政策難以完全落到實處。由于專業人員和相關法律法規的缺失，本該由上級主管部門統一構建考核評價體系、統一組織考核形式、統一規范內容、統一設定考評指標的工作至今沒有落實，當前仍然按照簡單和保守的方式進行考核，使資金的使用陷入困境。

四是資金整合政策設計不合理。主要是指對于具有公共產品屬性的涉農資金來說，其在政策設計時依然存在失靈問題。比如資金配套政策在基層難以完全落實。對于絕大多數涉農項目，上級部門都要求下級部門按比例配套，少數項目即使沒有明確配套，但由于項目實施缺口非常大，同樣也存在隱形配套要求，而對于基層政府來說，本身就存在財力吃緊、項目繁多、資金困頓等問題，實在是欲哭無淚了；再比如，部分地方存在工作任務層層增加的習慣，讓解決基層問題的能力大打折扣，甚至變成了阻礙項目順利進行的關鍵因素。這在脫貧攻堅量化指標和具體工作任務的實現上體現得淋漓盡致。有些部門擅長“深度”解讀國家政策，能將“三分”做到“七分”，能讓“不好做”變成“必須要”，于是一個項目下來，基層工作人員往往會脫一層皮，而效果不簡單的會好。另外，部分地方性政策存在短視化問題及合理性有待加強。

三、政策建議

雖然財政涉農資金的統籌整合政策存在各種困境，但該項政策的推行及實施有利于全面規范涉農資金的使用范圍及形式，有利于從整體上提高財政資金的使用效益，有利于政府機構明確職責分工并進行精簡合并，有利于財稅體制改革朝新時代“十四五”規劃的目標和任務靠近。具體來講，可以從四個方面進行路徑優化：

首先，繼續深化“放管服”改革，營造良好的辦公生態。一是明確央地權責，激發主動作為。進一下下放財政涉農資金及項目的審批權，在充分調查取證的基礎上，上級主管部門做到“頂格放權”。即能下放的權利必須下放，不能下放的權利有選擇的下放，將人性化和自由化充分詮釋在行政工作中，賦予地方更多自主，激發地方政府積極主動作為；二是肅清資金管理亂象，勇做排頭兵。中央要形成專門統一的財政涉農資金工作領導小組，各級政府也要相應成立對接的工作小組，對財政涉農資金具體所處部門、規模總量、項目類別、結構、考核指標體系、管理辦法、政策實施效果等進行全方位調查研究，以真憑實據制定統籌整合之策。三是縣級政府嚴格按照財政資金使用規律，不交叉、不重復、各有側重、各自申報、承擔建設任務，不斷提高涉農資金使用效益。

其次，推進源頭整合，構建財政涉農資金統籌整合長效機制。一是對現有財政涉農資金參與的項目進行逐一排查，對于完全不符合當前發展實際的項目要及時清退，對有需求但不必須的項目可以緩和，而對于急需項目又會產生長期正面效應的項目要加大扶持力度，同時做好配套服務工作。二是在準確把握現狀基礎上，順應發展大勢進行統籌整合長效機制的構建。由各級財政部門牽頭，聯合發改、國土、農業、水利、工信、林業、城建等部門，充分發揮農業發展基金“大類別使用”功能，打通資金使用及流向通道，進一步拓展統籌整合及使用空間。

最后，升級管理模式，提高監督水平。根據財政涉農資金使用項目分類，列出兩種清單：一種是約束性任務清單。此種清單上的項目是必須嚴格按照國家指定的用途進行使用，同時由于其具有應急、專項等特性，不需要納入統籌整合范圍，但必須專人專管，而且要高標準嚴要求，不允許出現一絲失誤；另一種稱為指導性任務清單。即根據各地實際作出的項目安排，項目雖然沒有必須性，但財政資金的支出方向、目標用途、最終效果等必須明確，資金需要進行統籌整合，而且需要進行嚴格的績效考核。同時，通過改革工作機制，切實減輕基層負擔，實現管理及監督水平的雙提升。尤其是針對同一種項目，盡量將考核頻次降到最低，讓基層工作人員有時間推進資金項目，有手腳進行項目的規劃、設計及思考和總結歸納，以更好更高效實施財政涉農資金項目。