基礎設施投融資體制存在的問題及可行性建議

宜春交通投資集團有限公司 張冠軍

城市建設發展進程中，對基礎設施的需求非常大，基礎設施是給人們生產生活與國民經濟提供服務、促進城市建設生存與發展的重要載體形式。城市基礎設施建設項目數量、規模等逐漸增多，然而卻呈現出經濟效益隱現特點。基于我國政府無償投入方式，其投資量有局限性，促使基礎設施項目建設暴露出滯后性問題。目前，政府對基礎設施投資力度加大，并輔以政策引導，但是并不能解決城市發展進步與城市居民生產生活需求間的矛盾，再加上車輛交通擁堵、環境惡化、人口居住量大等問題沒有根本改變，資金運轉問題更加突出。因此，城市基礎設施投融資問題成為市政改革的難點。

一、基礎設施投融資體制內涵

基礎設施投融資體制是指管理與組織投融資的基本方式與活動，其涉及投融資主體、方式、宏觀調控、運行機制等各方面。投資主體是指當地政府、銀行、個人、企業或其他法人；融資方式是投融資主體獲得資金的方法或渠道，也包括運用資金的方式；投資運行機制設計到投資運行動力、決策、目標、運行、信息傳遞等過程所采取的手段或方式，對投資主體活動進行約束與激勵；投融資宏觀調控單獨指政府對投融資主體所要求的管理落腳點。

二、基礎設施投融資體制存在的問題

（一）運營維護方式較為傳統

目前，部分城市地區的城市基礎設施運營及維護，沒有按照市場化與企業化方式予以改變，進而導致很多城市基礎設施長期處于經濟虧損或維護不善等問題的出現，進而導致作為投資主體的政府無法獲得效益，因無法回收定期投資而影響再投資項目。造成這一系列問題的根本原因并不是單一性的，其多數涉及基礎設施所提供的服務價格、價值與產品之間的矛盾問題，進而出現市政基礎設施產業的虧損較為嚴重。

（二）政府宏觀管理與基礎設施市場間差距

行政審批替代投資決策，是因為傳統投資方式未與時俱進。基礎設施建設項目的決策制度主體仍然是政府，其下發審批權限，而其中的審批內容與方式尚未響應市場環境變化，導致所提出的投資決策不適宜。再加上政府項目投資管理措施的落實不到位問題，尚未建立健全宏觀管理體系，集中表現在政府管理職能的分散，基礎設施投資管理部門與市政管理分化在不同財政、審計、建設與計劃體系內，政府對統一宏觀事項的管理分屬不同職務，管理難以實現統一。尤其是在管理方式上，投資管理沿用具體且直接方式，未形成間接調控模式。同時，在投資立法層面上，法律法規沒有明細基礎設施投資各方的權利與職責。

（三）法制法律的建設滯后問題

政府努力打破經營性質的基礎設施投融資壟斷局面，但是卻沒有予以法律法規上的導向，國家也沒有出臺投融資試行管理辦法。在基礎設施投融資體制機制上，對經營者、投資者與所有者的權益與義務，對資金分配、收益、投入、來源與管理等方面沒有具體體現在法律規范，進而導致社會資金與社會力量對基礎設施投融資的參與性較弱，進而影響基礎設施建設進度。

（四）基礎設施投融資渠道單一

與發達國家、發達城市相比，多數城市的基礎設施項目建設投融資主體是單一主體，投融資手段與渠道較為單一，投融資穩定且規范的渠道尚未打通，突出在我國多數地方政府不允許發行債券，以發達國家作為參考，市政性質的債券是城鄉建設投融資的穩定渠道，借助于市場發展活力，從事長期性與低成本的投融資項目建設資金。籌資渠道的單一性問題，還表現在國債與貸款等方面上，因此兩項流程涉及復雜的手續，并且限制因素很多，所以實施效果并不佳。基礎設施項目建設使用資金一般是以借貸方式進行籌措，但是債務的負擔較重，與收益不成正比。間接融資權重較大，而直接融資比重較低。多數地方政府不允許發行債券，債券市場沒有被完全建立起來，資本市場為主導的籌資渠道發展受到阻礙。在城市基礎設施項目建設投融資方式方面，企業化運作載體發展有限，阻礙投融資規模，運行環境較差。另外，基礎設施的外資力度不足，如國際金融市場、項目融資、外商直接投資等工作進展緩慢等等。換句話說，我國城市基礎設施投融資，主要還是借助于政府財政性的投資方式為主。

三、基礎設施投融資體制的可行性建議

（一）推進城市基礎設施價格改革進程

這一項舉措的基本思路是建立在城市基礎設施建設基礎上提出的，即為“誰受益、誰投資、誰使用、誰付費”原則，對于提供基礎設施建設服務與產品，應確定受益者并對其進行計價收費，如供氣、供電、交通運輸、通信、供水等，根據“成本+稅費+利潤”來調整計價價格，逐漸形成一種投資、業務經營與效益回收的循環機制，促使投資者利用科學管理方式與技術獲得合理性利益。而推進價格決策改革，應以公用事業定價價格聽證機制為輔，用約束規范方式來削弱政府的壟斷性價格計價行為。

（二）轉變地方政府職能，規范投資體制

轉變政府職能，不是改變政府的市場經濟宏觀調控職能，而是在各方面條件允許情況下，削弱政府非法制或參與經濟的直接干預權利。基礎設施項目建設應該按照項目規模、性質采取差異性投融資機制體制，促使市場分工與政府間構建創新投融資機制。而轉變政府的職能，表現在放寬市場環境下資本投融資參與范圍，允許部分社會資本進入到公共事業、基礎設施領域，政府承擔約束規范參與投融資企業的行為，幫助其更好地參與基礎設施項目建設過程。政府作為基礎設施項目建設的監督者，應為社會投資營造一個良好且法律規范的投資環境。并且，完善政府項目投資決策管理機制，規范政府在投融資環節上的審批程序行為。增強政府責任約束性，規范資金管理行為，通過項目建設方式的改進，促使政府投資項目建設更加符合市場發展規律。

（三）落實投融資法律法規迫在眉睫

目前，我國社會主義市場經濟主要是以法制經濟為主，基礎設施項目建設，對投融資產生巨大的需求，為推進該項行為更好的發展，需要有相關法律法規予以保駕護航。對此，根據城市基礎設施投融資建設發展現狀，通過法律形式進一步明確經營者、管理者、投資者各方法律關系與界定范圍。改革中所涉及的問題，如服務標準、價格收費標準、產權明晰、市場準入、項目經營期限、土地使用方式等，也需要以法律法規形式予以劃定。

（四）打開多元化投融資渠道與方式

第一，應用基礎設施與城市市場化經營方式，將城市基礎設施項目建設運營引入到良性循環軌道中，促使基礎設施的價格更加趨于合理化，實現“設施養設施、以城養城”目標；第二，利用資本市場擴大城市基礎設施建設資金的來源渠道，如股票、銀行貸款、基金項目、信托、債券、民間資本等，以及招商引資方式，廣泛且多渠道地吸引更多投融資方式加入項目建設的資金籌劃，基于原企業運作模式，更新企業制度，以期更好地服務社會主義市場經濟，加快城市基礎建設發展速度；第三，利用建設項目投融資方式，促進私人投融資者與政府間的合作，借助于資產證券形式籌措城市項目建設資金。國家發改委財金司對創新基礎設施投融資體制機制提出3點建議：一是要充分利用各類市場化融資工具，推動基礎設施建設。二是要在“一帶一路”建設中創新投融資方式，促進基礎設施聯通，進一步發揮“一帶一路”建設與人民幣對外投融資的協同效應。三是要加強信用體系建設，建立健全信用檔案和信用信息共享，強化守信聯合激勵和失信聯合懲戒，鼓勵更多第三方征信機構加入，共同為基礎設施投融資創造良好的信用環境。

四、結束語

總而言之，城市基礎設施項目建設對投融資提出更高要求，但是實現投融資渠道或方式的創新提供了很大的發展空間。對此，根據城市基礎設施投融資建設發展中的問題予以本質分析，提出相應的改革發展路徑，希望對基礎設施投融資機制體制化的推進予以一定的作用，進而能夠有利于展開投融資所面臨的方式、途徑與資金不足等問題，使得城市基礎設施項目建設發展有堅實的基礎。