旌德縣農村土地承包政策調研報告

夏 珍

（旌德縣農業農村水利局，安徽 宣城 242600）

1 基本情況

1.1 土地經營權流轉情況

近年來，旌德縣扎實推進農村承包地“三權分離”改革，堅持農民家庭經營主體地位，創新土地流轉和規模經營模式，大力培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社，產業龍頭企業等新的經營主體，通過推進“交易平臺+風險池+集儲中心”土地經營權建設，進一步啟動“交易平臺+風險池+集儲中心”建設，優化土地資源配置，促進農村土地流轉，發展多種形式的適度規模經營。截至2018年底，全縣土地出讓面積6933.33余hm2，出讓率達到59%。

1.2 社會化服務情況

旌德縣積極探索以農田托管等社會服務形式開展適度規模經營。大力發展農業植保、農業機械化等社會服務組織，為農民生產前、生產中、生產后提供社會化服務，節約生產成本，解放農村勞動力，開辟農民穩定增收渠道，提高規模生產帶來的單一生產收入，為農地向規模經營的自發流轉創造條件。目前，旌德縣有一個農業社會化服務示范鎮、示范主體12個，2018年共完成糧油及茶葉等作物社會化服務面積達7240hm2，其中代耕1433.33hm2、代機插秧1213.33hm2、代機收油菜1040hm2、代機械植保1653.33hm2、代機收水稻1900hm2。實現社會化服務收入2000萬元，解決320余戶無勞動力家庭的農業生產急需，從事社會化服務人員增收1629萬元。

2 存在的突出問題及原因

2.1 集體土地的回收調整難

二輪土地承包已經過去20年，從最初的交農業稅到現在的國家實行耕地地力保護補貼，即使農戶自己不耕種也有收益，同時隨著城市建設的步伐加快，部分集體土地被征用，農民可以獲得征地補償。農民的占地欲望不斷增強，因此，一些村集體應收回的集體土地被占用情況十分普遍，如孫村鎮合慶村的葛大順戶整戶消亡后其名下承包的1733.33m2集體耕地現在由其侄子葛書華耕種；三峰村的胡春華戶整戶消亡后其名下的933.33m2承包地由其弟弟耕種，根據調研發現基本都是幫助消亡戶進行安葬，承包地作為補償被占用。

2.2 農村土地拋荒問題解決難

2019年開展的土地確權“回頭看”工作中，排查出的問題有280個屬于漏登情況，占總排查問題的50%，涉及土地面積16.4hm2。旌德縣屬于山區小縣，這些土地漏登都是因為地塊位于山坡或山腰（這些地塊旌德縣統稱山膀田），2003年旌德縣實施退耕還林后，部分山膀田退耕變為了林地，仍有大部分屬于耕地，這些耕地普遍地力低下，田塊面積小，水源不足，交通不便，耕作成本高，拋荒現象隨之而來，土地確權時很多這種地塊四至根本無法分辨，航拍圖中就是一片雜木林，如合慶村羅春寶、汪志勇兩戶都是整戶外出務工，承包的土地就是山膀田，想進行土地流轉卻根本找不到受讓方，只能任其荒廢；柳溪村施之虎戶，整戶外出務工，確權指界時根本找不到二輪土地承包證載的地塊，2017年春節其子回家后才確定地塊四至。

3 解決問題的措施及建議

3.1 落實土地集體所有權，保障集體經濟組織成員利益

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地承包經營權分離辦法的意見》，其中指出，要始終堅持農村土地集體所有制的根本地位。農民集體是土地集體所有制的權利主體。在完善“三權分離”辦法的過程中，要充分保障農民集體承包、調整、監督、收回承包土地的權利和職能，充分發揮集體土地所有權的優勢和職能[1]。但是具體到農村如何實現監督、收回等權能是我們目前亟待解決的問題，建議上級出臺相關的規定明確誰來監督，誰來落實集體土地的收回權能，真正把國家政策落實到位。

3.2 培育農村新型經營主體，解決農村土地荒廢問題

山區耕地的拋荒現象較為普遍，這跟特殊的地理環境分不開，旌德縣一直在探索解決拋荒問題的路徑，如旌德縣云樂鎮梯云橋家庭農場，流轉耕地240畝從事水稻種植，其流轉的耕地基本都是山膀田，大部分承包方流轉時都是承諾不要流轉費用，只要受讓方保持土地耕地地力水平，由此旌德縣特別將梯云橋家庭農場優先申報省級家庭農場，鼓勵其在解決耕地拋荒方面做出的積極貢獻。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見〉的通知》（中辦發〔2017〕38號）精神，建議各級政府對此類在保護耕地過程中作出積極貢獻的經營主體加大扶持力度，切實保護國家的糧食安全。

3.3 完善土地承包管理機制，切實解決無地農民訴求

要完善農村土地承包經營管理平臺建設，建立符合農村實際需要土地承包管理機制，根據新修訂的《中華人民共和國土地承包法》第二十九條規定下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口；①集體經濟組織依法預留的機動地；②通過依法開墾等方式增加的；③發包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。因此要建立農村土地承包農戶檔案，對于各種情況集體收回的承包地要及時發包給有需求的農戶，切實解決缺地少地農戶的需求，維護農村土地承包的長期穩定[2]。