鄉村振興視域下的江蘇民宿地方立法問題探析

董稅濤

（南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300）

近年來，在鄉村振興戰略的大背景下，民宿產業迅速崛起，然而因其處在初步發展階段，全國尚未制定統一的法律法規，各種問題層出不窮，亟需完善立法來引導民宿業健康發展。江蘇作為鄉村旅游業發達、民宿產業發展迅速的省份也應當加快完善地方性立法，推動民宿業專業化、規范化發展。

1 江蘇完善民宿地方立法的必要性分析

1.1 完善民宿地方立法是江蘇推進鄉村振興戰略的必然要求

實施鄉村振興戰略要求產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。在各地推進鄉村振興的實踐中，鄉村旅游業發揮了重要作用，鄉村民宿表現突出。民宿作為集吃、住、購、游等多種旅游元素的關鍵產業，在助力農村產業興旺、促進農民增收、改善農村生態環境、傳承發展鄉村優秀傳統文化等方面具有明顯優勢。因其具有較高的附加值，在我國不少地區正成為“三農”轉型升級的重要抓手，地方政府有著推動其發展的巨大動力[1]。蘇省內自然景觀與人文景觀交相輝映，鄉村旅游及民宿業發達，民宿能否健康發展直接影響著江蘇推進鄉村振興的進度和質量。

1.2 完善民宿地方立法是解決民宿產業規范化管理的現實需要

當前江蘇民宿發展勢頭良好，但在發展中仍存在較多的法律問題亟待解決：

首先，缺乏統一規定和規范。雖然《江蘇省“十三五”旅游業發展規劃》等政府文件中提及要發展精品民宿，但是江蘇省對民宿的界定和規范仍屬于空白，規則缺位致使民宿從業者無所適從，政府部門無法有效引導民宿行業健康發展。

其次，民宿經營主體認定困難，糾紛解決機制不完善。由于沒有專門針對民宿的行政登記和管理流程，現實中很多民宿都沒有營業執照，欠缺合法的經營主體身份。這些問題僅依靠從業者自我監督效果有限，消費者與民宿之間各類糾紛常見諸報端。因民宿經營主體資格認定的不確定性，相關糾紛是否適用如《消費者權益保護法》等法律解決也不明確，致使消費者的合法權益無法得到保障。

最后，對違法經營難以有效懲罰。民宿經營涉及衛生、消防、安全等多個方面，在缺少統一規范的情況下，相應的監管部門也較為分散，造成了監管資源重疊與監管缺位并存的現象。因為沒有明確的監管主體和明確的懲罰機制，行政處罰不規范，違法行為懲處效果不明顯等問題隨之而來。

2 我國民宿立法現狀分析

2.1 國家逐步開始民宿相關立法

民宿作為一種新型的住宿形式，國家和政府對它的監管是隨著民宿業的發展而不斷深入的。2017年，住房城鄉建設部、公安部、國家旅游局針對民宿制定了首部專業性的規章《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》（建村[2017]50號），強調要切實加強農家樂（民宿）建筑防火安全，保護人民群眾生命和財產安全，推動農家樂（民宿）健康發展。2017年10月，民宿行業首個國家標準《旅游民宿基本要求與評價》正式頒布，在很大程度上扭轉了國內民宿業野蠻發展的態勢。2019年5月國家標準更新修訂，對民宿規范性發展進行了更加細致的要求，對促進我國民宿行業健康有序發展有著重大意義。

2.2 地方立法百花齊放

相較于近兩年中央對民宿立法急劇上升的關注，地方對民宿相關立法的探索更早。2008年，廈門市工商行政機關提交了一份“允許鼓浪嶼私宅經營民宿的可行性建議”，得到政府的重視。2008年，當地政府修訂了《廈門市鼓浪嶼家庭旅館管理辦法（試行）》（廈委辦發[200852]號），規范鼓浪嶼民宿的發展。2011年，哈爾濱市、寶雞市、浙江省在政府工作報告及發展規劃中開始提及發展“民宿”。到2014年，民宿逐步引起各地的重視，一些地方開始嘗試制定專門的民宿管理辦法，如2014年浙江永嘉縣出臺《民宿管理辦法（試行）》。進入2015年后，由于國家的支持和要求，我國民宿進入爆發式發展階段，各地推動民宿發展的文件層出不窮，其中浙江省、廣東省、廈門市、南京市均出臺了專門的地方法規規章。與以往采用“紅頭文件”的方式規范民宿發展不同，2019年《廣東省民宿管理暫行辦法》（粵府令第260號）發布并實施，這是第一部以省級政府規章的形式對民宿加以規范的立法，實現了從省這一層級細化和規范民宿經營的跨越，具有很強的指導意義。

2.3 臺灣地區和浙江省的民宿立法

臺灣地區民宿興起于上世紀80年代，經過多年發展體系已經非常成熟。臺灣地區一方面通過《民宿管理辦法》助力政府對民宿業的規范化管理，保障了臺灣民宿業服務質量，從而讓臺灣民宿品牌享譽世界。另一方面，臺灣地區與民宿相關的社會組織相對成熟，在促進臺灣民宿行業良性發展的過程中起到了重要作用。中國臺灣的民宿協會不僅推動了相關單位對民宿發展相關規定的修改，還推動了各地民宿合法化政策的實施[2]。

浙江省在引領和規范民宿發展方面走在全國前列。自2014年以來，浙江省及其下屬各市、縣（市、區）人民政府制定發布了如《關于德清縣民宿管理辦法（試行）》（德政辦發[2014]7號）《樂清市民宿管理辦法（試行）》（樂政發[2016]11號）《浙江省人民政府辦公廳關于確定民宿范圍和條件的指導意見》（浙政辦發[2016]150號）等多個文件，對民宿規范進行了較早的探索，相關試行辦法經過實踐不斷完善修改，在一定程度上也影響了民宿業國家標準的制定。

3 江蘇完善民宿立法的建議

3.1 逐步完善地方立法

通過觀察浙江對于民宿業逐步規范的過程可以看到，浙江并沒有直接制定一個全省性的民宿管理辦法進行頂層設計。相反，先是一些縣、市以規范性文件的形式制定民宿行業的管理辦法。在經過一定的實踐后，再對原有的規范性文件進行評估、修改，從而有利于制定全省統一適用的意見。

江蘇已有一些縣、市進行了相關探索。2016年，在江蘇省鄉村旅游創新發展示范區——吳中區正式下發實施了《關于印發吳中區民宿（農家樂）管理辦法（試行）的通知》（吳政規字[2016]9號）。2017年1月22日，南京市政府辦公廳印發了《關于促進鄉村民宿業規范發展實施辦法》（寧政辦發[2017]22 號）的通知，促進鄉村民宿業規范發展。2017年7月14日蘇州市出臺了《關于促進蘇州市鄉村旅游民宿規范發展的指導意見》（蘇府辦[2017]215號）。可見，江蘇省一些地區已經開始嘗試探索制定專門的民宿管理辦法，但總體來說進展緩慢。2020年，《江蘇省民宿業促進條例》作為人大地方性立法調研項目已列入省政府2020立法工作計劃項目，標志著江蘇省已將民宿立法提上日程。

3.2 明確民宿的范圍

在《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》中，將農家樂（民宿）定義為“位于鎮（不包括城關鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所”，這是我國首部具有全國性效力的文件對民宿進行解釋。在此規章中將農家樂位于民宿之前，可以認為民宿是限定在農家樂范圍之內的，位置是限定于鎮（不包括城關鎮）、鄉、村莊的，民宿房屋的性質只能是村民自建住宅。南京的文件中直接將民宿限定是“鄉村民宿”，而在浙江省以及廈門市的意見中，民宿的范圍不限于鄉，還包括城，房屋的性質也不局限于自由住宅，還包括集體用房或其他配套用房。《廣東省民宿管理暫行辦法》則定義為“城鎮和鄉村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的小型住宿設施”，沒有直接限定民宿具體使用的土地、房屋的性質，進一步拓寬了民宿從業者的選擇路徑。

3.3 細化行業的準入機制

在實際生活中，民宿的具體運營方式是多種多樣的，對于民宿經營必須明確準入的基本限制，方便相關從業者進行登記申請。《廣東省民宿管理暫行辦法》的規定值得江蘇借鑒，其沒有采用傳統的事前行政許可準入模式，而是首設民宿登記備案制度，要求民宿經營者在領取營業執照之日起20個工作日內申請登記。同時，將民宿登記信息與有關監管部門共享，并且針對民宿往往無法符合傳統旅館業準入標準的特點，對民宿在房屋建筑安全、消防安全、治安、衛生、食品安全以及環保方面做出特別規定，明確了民宿經營的基本規范與要求。此種強調事中事后監管的模式有助于節約行政資源，在能夠獲得民宿信息的同時方便政府對其進行監管，提高政府工作效率的同時也激發了民宿經營者的積極性[3]。此外，結合臺灣民宿的經驗，如果江蘇省也采用民宿登記備案制，有必要有意識地培育社會組織，做大做強行業協會，強化行業協會的自律管理。

綜上所述，民宿已經成為農村經濟發展的綜合體，是農村產業融合發展最有效的切入點。江蘇省應該不斷完善地方立法，引導民宿行業規范化發展，激發鄉村振興的民宿力量，從而推動江蘇高質量發展。