農村五保老人供養制度現狀及問題研究
——以甘肅省H鎮為例

張思杰

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730030）

1 問題提出

截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬人，占總人口的11.9%[1]。日趨嚴重的人口老齡化對農村的沖擊尤為巨大，隨著社會結構變化加快，使以往的家庭養老難以為繼，同時由于農村經濟的落后，農村老人的保障問題更為突出，需要轉變以往的養老和保障思路。其中農村五保戶作為無勞動能力、無生活來源又無法定贍養人的一類群體，其養老問題只能依靠國家和政府的救助解決。對于五保老人來說，家庭作為一種動態的社會結構，一直隨著社會發展而變化，以往依附于家族養老的獨身老人，伴隨著家庭規模的縮小，這一社會弱勢群體中最困難、最脆弱的特殊群體面臨著巨大的挑戰。核心化、小型化家庭成為了當代家庭的主要形式，傳統農村原有的家庭結構受到沖擊，家庭代際關系弱化。家庭對于五保老人而言，與其說是一種歸宿，不如說是一種需要。

從全國范圍看，農村地區的五保老人生活處境尤為困難，但在精準扶貧戰略實施以來，老人們的生活條件已得到全面改善，自2019年國務院發布取消養老機構設立許可決議后，為養老機構的發展創造了良好的市場環境，鼓勵多元養老模式的形成。同時由于我國經濟發展的城鄉差異以及供養需求的復雜性，在農村地區五保老人供養制度仍存在很多急需解決的問題。了解五保老人切實需求什么，怎樣改變傳統養老觀念與行為習慣以提高老人機構養老意愿，怎樣滿足老人自我實現需求，怎樣通過五保戶養老問題的解決進一步促進社會和諧穩定，這些問題仍值得我們去思考。

2 田野點概述

H鎮位于甘肅省L縣中部，總面積為77.73km2，下轄8個村，鎮政府距縣城約55km。截至2017年年底，轄區共約11，557人，全鎮共有五保戶76人，其中分散供養五保戶69人，集中供養五保戶7人。H鎮中心養老院作為鎮上唯一一家提供養老床位的機構，地理位置優越，交通便利，位于附近幾個村落的中心位置，養老院資源設施配備齊全。這家養老院于2018年投入使用，占地面積2120m2，基礎設施完備環境優越，老人可單間居住有獨立衛生間，屋內裝有電暖氣，院內配備日間照料室、公用食堂、閱覽室、棋牌室等休閑娛樂空間。

在甘肅省L縣“三結合”創新建設互助老人幸福院，“四統籌”率先新建村級養護點，“PPP”融資共建老年養護院，科學布局優化老年活動陣地等舉措的帶動下[2]，全縣各類養老服務機構達到156個，其中包括8個鄉鎮敬老院，1個縣社會福利服務中心，9個民辦養老院，138個農村互助老人幸福院。截至2019年11月，L縣共設床位224個，已住93人，入住率40.2%；H鎮中心養老院共設床位60個，已住7人，床位空置率高達90.8%。可以看到，在L縣養老的資源設施已經達到了一定的飽和，但是養老的主體“老人”卻是缺失的。

本文選取L縣H鎮作為典型案例，全面了解五保老人養老現狀，針對當前存在的問題，有針對性地提出改進建議。通過分析五保老人所面臨的困境，提升五保老人的養老質量，推進農村養老事業的進步發展，最終實現農村地區五保老人老有所養、養有所樂的目標。

3 五保老人的養老困境

在H鎮五保老人的走訪中我們了解到，當地老齡化率已經超過了30%，這個比例遠遠高于甘肅省城鎮的老齡化率。獨居、空巢、留守已是農村常態，與現代社會脫軌、無力感與無用感并存、精神極度空虛也是農村老人的真實寫照。農村基本養老服務供給可分為人力、物力和財力，提供者主要為家庭其他成員、親戚、鄰里、社會、政府，按照當地“需求”和“供給”的匹配程度，可以判斷出五保老人的真實所需。

3.1 傳統養老觀念限制選擇

家庭作為最基礎與最重要的社會單元，由此也形成了傳統文化崇尚“安居樂業”的家庭觀和“養兒防老”的孝道觀，居家養老成為傳統社會基本的養老模式[3]。在中國，遇到的老齡化問題比其他發達國家要困難得多。為了維持基本的生活水平，老人們必須依靠養老金、個人儲蓄或子女與其他親戚的供養。但是，五保老人們由于缺乏婚姻家庭，隨著農村五保戶走向生命歷程的老年階段，不僅對其雙親的支持逐漸減弱，而且對自身的養老也缺乏有效保證，其家庭發展面臨著多重貧困風險[4]。因此，村民通常依靠他們的大家庭來支持他們的晚年，家庭在維持老年人的生計中發揮了重要作用。但是，五保老人們因為沒有家庭的支持，面臨著更多的問題，他們的生活全部靠政府和種地維持，條件稍好有親戚子女在身邊的還能享受到“非正規”的社區照顧，幫忙照顧解決吃飯問題；親戚離得遠的，老人更像是被“遺棄”無人照料。

在對H鎮中心養老院院長的訪談中了解到，養老院和村干部一直在做一些獨居分散供養五保老人的思想工作，但效果并不顯著，經常前腳“請”進養老院，第二天老人就立馬回家了，一方面干部在與老人的溝通中只關注了表面上的日常生活照料問題，忽視了背后老人在經濟、面子、喪葬等方面的擔憂，沒有切實從五保老人的顧慮出發；另一方面，五保老人一直以來呈現出的負面公共印象，使他們成為“無價值的人”，不斷地被邊緣化直至丟失了自身的社會地位，他們的社會支持網絡非常薄弱，社會角色的缺失和社會支持的減少使老人們缺少參與感，甚至覺得逐漸與社會脫離，慢慢封閉自己。

3.2 貧困成為五保老人生活現狀

在農村，人們往往和他們的土地連接在一起，他們“生于斯，長于斯，死于斯”，人和地的姻緣因此而固定，所有的日常生活、親友關系、生老病死都在這片土地上，地緣聯系著所有農民，土地是農民最重要的財產。直到今天還有一大部分60歲及以上的五保老人，依靠政府補貼并沿襲著傳統的農業生存方式，將種植或養殖視為主要謀生手段。有些五保老人因為家庭貧困或者身體殘障而不能成婚，一般可以從同住的大家族內部獲取支持而滿足家庭生活所需。但隨著家庭結構發生變化，這一部分人群逐漸邊緣化，在滿足家庭需求和實現家庭功能方面受到制約。

五保戶們的家庭發展面臨著多重貧困風險貫穿個體整個生命歷程與家庭生命周期，交織反映在資本、婚姻、社會關系網絡、養老等諸多日常生活場域，而不僅局限于某一特定生活場域[5]。核心家庭呈現出的利己主義使得人們越來越關注于自己的小家庭，而放棄對大家庭的付出，老年人日益減少的體能及以勞動力為資本的貢獻越來越弱，在過于看重社會地位這樣一種觀念占統治地位的社會環境中，老年人從勞動力市場中不斷地被排斥，使他們產生一種被邊緣化的感覺。五保老人作為生活中的“失敗者”，只能依附于后輩的小家庭中，但缺乏經濟安全和丟失社會地位的身份特點，五保老人的生活舉步維艱，同時也更容易陷入貧困當中。

目前五保老人分為三個檔次，完全具備自理能力的老人有九成以上會選擇分散供養，即靠在地里簡單的種些蔬菜維持日常伙食，用政府補貼自己在外買些日常生活用品。部分喪失生活能力的老人中有六成老年人選擇住進養老院，得到正式照料；在自己家中生活的老人從政府、監護人處獲得照料，他們將自己手里的耕地交給監護人種植，以期獲得親戚子女（監護人）幫助負責日常生活用品的采購和身后事的料理。完全喪失自理能力的老人均住進了養老院，由政府統一負責吃、穿、醫、住、葬的一系列基本保障。

3.3 機構養老無法滿足養老需求

盡管國家越來越重視養老問題，但是為老年人提供服務的社會組織和企業以及各類養老機構仍然面臨嚴重的生存和發展困境[6]，除去由政府投資修蓋的公立敬老院外，在一些條件達不到的鄉鎮，更多的是選擇利用原有民辦敬老院，與地方機構建立了合同，安置集中供養的五保老人。這些機構嚴重依賴公共資金，但它們仍致力于主要是為了最大化利潤，而不是為了滿足人類需求，最大的“受害者”就是需要長期接受護理的五保老人們。但不能忽視的是，在精神需求方面，養老院是集體性壓倒個體性，管理性埋沒個性需求的機構，養老院里的老人完全要按照養老院的規章制度來，其個人選擇權幾近于無。更不要說，對任何養老院來講，一個好的老人一定是一個“無要求、無意見、無主張”的老人。這種個人對生活控制感的喪失，個人選擇權的喪失，個人自主權的喪失，極易導致情緒抑郁。

此外，社交范圍的狹窄是農村五保老人普遍存在的問題。隨著年齡的增大，及老人同時代的人越來越少，最看重血親關系卻很難實現經常性的親情聯系，五保老人與其監護人之間的親緣意識不能單純的用血緣親屬關系概念和情感來做解釋，血緣親屬關系將兩者聯系在一起，但是并沒有發揮多余的作用，更多產生影響的是反而是經濟狀況、人情社會的“面子”關系，人們都在為生計而工作，為獲取或保持現在或將來的權利而斗爭，并照料現在和將來的家庭和個人利益，資源只會越來越下移，并不會過多的向上反哺，更不用說靠“一紙協議”聯系起來親屬關系。老人與監護人之間的關系更像是一場經濟交易，老年人必須花費大量精力來維持自己家庭和親屬家庭的資產基礎，創造更多價值的老人將得到較好的照料，而不能產生價值的老人受到更多的忽視。

4 如何實現老有所養

農村老齡化、空心化問題日益嚴重，在美國使脆弱的老年人遠離養老院的計劃是將護理的重擔從國家轉移到家庭，但是我們應該思考更符合中國國情的應對辦法，經上述探討，中國農村五保老人普遍徘徊在貧困邊緣，全靠政府補貼維持生計，并且絕大多數老人無人看護，只能維持簡單的一日兩餐或者一餐，此時住進養老機構將是最好的選擇，同樣養老院質量良莠不齊，完善養老院服務質量基本要求、管理要求的行業規范，提高護理人員護理水平等措施迫在眉睫，從源頭上解決農村五保老人失獨、失能、失智，提高經濟水準，改善生活質量。

4.1 完善政策支持保障

在供養政策標準的制定方面，首先要繼續提升供養標準，合理制定救助范圍、救助標準。需要居家供養提升農村五保老人的幸福感，則可適當提升居家養老的供養標準。政府的作用體現在構建針對所有老年人的養老服務體系；制定系統的養老政策、制度和標準；針對普惠和特惠人群，制定不同的項目，通過財政支持和購買服務，由社會組織和企業通過競爭來獲得項目，提供專業化服務，滿足老年人多樣化的養老需求；通過引入第三方機構來監督和評估項目執行情況，保證老年人能夠獲得滿意和高質量的服務。借助社會力量并通過市場機制，以及大幅度降低養老社會組織和企業的準入門檻，吸引社會各方面的力量參與解決中國的養老問題，推動養老產業的繁榮發展。

4.2 提供以老人為本的護理理念

對于選擇集中供養的五保老人，在管理制度上要結合入住老人的現實需求進行創新，要從老人的人本需求出發，既要照顧敬老院全局，又要關注到敬老院成員的個體差異，把失能、半失能老人和能夠自理的老人、殘疾老人和健康老人、低齡老人和高齡老人進行有針對性的“區別”管理；養老機構可以根據老年人的不同需求，結合自身優勢，為老年人提供多樣化和個性化服務。一方面，對于尚未理解敬老院的服務內容和服務方式而不愿進入敬老院的農村老年人不應有任何歧視，尤其不能對“五保”老人采取強制安排措施；另一方面搭建起農村老年人離家不離村、離戶不離土、“抱團取暖”的養老服務平臺。針對H鎮敬老院空床率過高的現狀，應適當放松養老院的準入要求，接受當地無人照料、生活不能完全自理的留守老人。

4.3 獲得有尊嚴的家庭照顧

選擇分散供養的部分喪失自理能力的農村五保老人，對其監護人的護理照料能力要求較高，這不僅是政府、社會的責任，也是傳承和弘揚敬老、愛老優秀文化傳統的需要，對農村乃至整個社會的道德和文化傳承有著無可替代的作用。引導具備生活自理能力、部分喪失自理能力的農村五保老人，在政府提供照護補貼的基礎上，激活個人的社交需求、尊重需求和自我實現需求，對照護服務提供者的家庭提供力所能及的反饋。由于老年階段的特殊性，老年人常常患有慢性病并伴隨失能，因此產生了額外的生活、醫療和照料的成本需求，照料成本也成為老年人基本生活成本的重要組成部分，更需要滿足分散供養老人的吃飯、穿衣、洗澡、上廁所等基礎生存方面的保障，改善老人生活環境。提倡新時代孝道觀，以多樣化的方式全面履行子女的養老責任。

4.4 實施非親屬救援模式

號召各級鄉鎮干部、村集體負責人為所在村農村老年人特別是留守、獨居老人創造了一個相聚交流、互助互娛、消除孤獨的享樂場所，豐富農村老年人的業余生活。讓五保老人能夠融入正常社交生活中，打破固有偏見，更好的與鄰居、親屬互動，激發其自我養老能力。提升其社會參與度，增強自尊心、自信心，減少孤獨感、失落感。我們應理解“對方”的現實，盡可能地感受到他們的感受，這是關懷的重要組成部分。社區可以提供一種非親屬援助模式，這一模式要求老人與社區之間建立起有效的溝通與社會關系網絡，最重要的前提是老年人的需求被準確的接收，讓社區幫助者更好的選擇提供幫助的內容和方式，因人施策使老人獲得長足的幸福感。