論行政公益訴訟的適用條件

【摘要】通過梳理我國行政公益訴訟制度確立的過程，分別從行政機關(guān)不依法履行職責(zé)、經(jīng)檢察機關(guān)督促后仍未糾正、特定領(lǐng)域公共利益受到侵害三個方面分析我國行政公益訴訟的適用條件。行政公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一種延伸，其核心在于維護公共利益的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟? 不依法履行職責(zé)? ?法律監(jiān)督

一、我國行政公益訴訟制度的確立

改革開放至今，中國經(jīng)濟、社會一直在快速發(fā)展變化中，但與之隨行的生態(tài)環(huán)境破壞、國有資產(chǎn)流失等問題也時時成為民眾關(guān)心、熱議的話題，尤其是進入新時代以來，黨和國家對這些公共利益領(lǐng)域的法治保障更加重視，以國家機關(guān)為代表的行政公益訴訟制度的確立很快被提上了日程。

公益訴訟顧名思義，其核心訴求是不特定多數(shù)人的公共利益因特定原因遭遇侵犯，權(quán)利所有人或利益相關(guān)人通過訴訟方式獲得法律救濟。公益在《辭?！分斜唤忉尀椤肮娭妗保姷睦嬖谔囟ㄇ闆r下并非完全統(tǒng)一，甚至?xí)蛉藶橐蛩匕l(fā)生對立。如在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府主管機關(guān)為提高地方經(jīng)濟GDP而放任開采礦山，表面上是激活了本地數(shù)以萬計群眾的就業(yè)活力和經(jīng)濟發(fā)展動力，但另一方面卻犧牲了子孫后代持續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源環(huán)境。地方行政機關(guān)在這兩種利益的對比上，選擇了以短期內(nèi)看不見效益的“公共利益”為代價，來換取短期內(nèi)能看得見經(jīng)濟效益的哪一種“公共利益”。之所以發(fā)生這種對立，其根本原因在于主管行政人員和民眾對公共利益的認識發(fā)生了錯位。公共利益本身是內(nèi)在相互聯(lián)系的、矛盾統(tǒng)一的整體，對公共利益的認識不應(yīng)當進行人為的條塊分割和地方保護，應(yīng)當放在整個中華民族、人類命運共同體的高度去認識，更不能以經(jīng)濟發(fā)展為借口去犧牲那些政績考核中的“冷門領(lǐng)域”。

2016年1月7日，最高人民檢察院的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》正式實施。同年2月25日，最高人民法院印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，《最高院實施辦法》明確了行政公益訴訟的起訴主體和一定的起訴范圍，并在十三個省、自治區(qū)、直轄市試點適用。自此，我國關(guān)于行政公益訴訟制度的試點工作正式開展起來，這也是我國首次將行政公益訴訟以書面形式進行規(guī)定，《最高院實施辦法》對試點地區(qū)的行政公益訴訟原告進行了明確，即檢察機關(guān)可以提起，并且采用列舉式的立法范式列舉出四個受案范圍。2017年新修訂的《行政訴訟法》第25條增設(shè)第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！弊源耍姓嬖V訟正式被寫進國家基本法律當中。

行政公益訴訟制度的確立，明確了檢察機關(guān)作為國家利益和公共利益的直接代表之一，可以對不依法履行職責(zé)的行政機關(guān)通過行政訴訟的方式來行使監(jiān)督權(quán)，極大增強了檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，對于法治政府、責(zé)任政府的建設(shè)具有重大推動作用，同時也彌補了我國公共利益保護制度的法律空白。行政公益訴訟的核心是維護特定公共利益，從2015年12月山東省慶云縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟至今的幾年中，我國行政公益訴訟的司法實踐越來越多，檢察機關(guān)的對特定公共利益的執(zhí)法監(jiān)督逐漸激活，相關(guān)法律適用也在逐步完善當中。

二、行政機關(guān)“不依法履行職責(zé)”

依據(jù)《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟若干問題解釋》以及兩高實施辦法等相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)作為訴訟主體，其提起公益訴訟的前提是行政機關(guān)經(jīng)檢察機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督提出改正意見后，仍然拒不糾正其違法行為，致使公共利益受損。即行政公益訴訟的訴前程序是檢察機關(guān)已履行了對特定行政行為的執(zhí)法監(jiān)督。檢察機關(guān)向法院提起訴訟時，必須提交因行政機關(guān)不依法履行職責(zé)而造成特定公共利益受損的相關(guān)證明材料，以及檢察機關(guān)對該行政機關(guān)曾提出過檢察建議、督促糾正違法行為的證明材料。

反腐高壓之下，行政機關(guān)在履職過程中違法亂作為造成公共利益損失的情況得到了有效遏制，但同時行政機關(guān)的違法不作為卻表現(xiàn)得更加突出，尤其是基層行政部門出現(xiàn)的“不做不錯、少做少錯”的懶政怠政思想，尤為典型。根據(jù)《檢察公益訴訟若干問題解釋》第21條的規(guī)定，此處的“行政不作為”與《行政訴訟法》第25條之“行政機關(guān)不依法履行職責(zé)”指向同一。根據(jù)檢察系統(tǒng)對各地檢察公益訴訟立案情況、訴訟情況的統(tǒng)計，截至2018年底我國各地檢察機關(guān)的行政公益訴訟已經(jīng)全面鋪開，其中針對行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的具體表現(xiàn)，也主要是指向了“行政不作為”。行政不作為相較于行政作為而言，更加具有隱蔽性，在認定上具有一定的難度。

行政機關(guān)不作為形式的不依法履行職責(zé)，既包括行政機關(guān)在行政相對人提出申請時明確拒絕履行職責(zé)、雖未明確拒絕但不置可否不予理會，也包括行政機關(guān)在行政履職過程中不充分履行職責(zé)、拖延履行職責(zé)，還包括行政機關(guān)雖然作出了行政行為但是依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章錯誤，看似作為但實際上不正確履行職責(zé)的情形。有學(xué)者將行政不作為的類型劃分為純粹不作為和選擇性作為兩種。無論不作為形式的“不依法履行職責(zé)”的具體表現(xiàn)為何，前提都要求該行政機關(guān)負有作為的義務(wù)、具備履行職責(zé)的能力，即“當為而不為之”。

三、經(jīng)檢察機關(guān)監(jiān)督后行政機關(guān)仍未糾正

行政公益訴訟的核心在于維護公共利益，但檢察機關(guān)的公益訴訟權(quán)從根本上來講，還是其法律監(jiān)督權(quán)的延伸。檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法作為或違法不作為，并且已經(jīng)造成公共利益受損的后果時，必須先行采取提出檢察建議、督促糾正等監(jiān)督方式，在該監(jiān)督權(quán)未取得成效、行政機關(guān)拒不改正的情況下，方可提出行政公益訴訟。即“提出檢察建議、督促糾正違法的行政作為或不作為”是檢察機關(guān)適用行政公益訴訟的訴前必經(jīng)程序。

無論行政機關(guān)還是檢察機關(guān)，他們本身都是國家利益和公共利益的直接代表之一，國家機關(guān)之間不是彼此對立、對峙的關(guān)系，而應(yīng)當是相互協(xié)作、積極配合以最大限度保障公共利益的實現(xiàn)。行政公益訴訟是國家機關(guān)保障公共利益實現(xiàn)的相對極端的最后手段，但不是唯一的手段，特定公共利益的維護更多的還是需要通過行政執(zhí)法機關(guān)的具體行為來實現(xiàn)，法院作出的判決最終還需要行政執(zhí)法機關(guān)來執(zhí)行、落實。

這個訴前程序既是對防止行政公益訴訟濫訴的事先過濾，又是對行政機關(guān)龐大復(fù)雜的行政執(zhí)法資源和有限的執(zhí)法隊伍的尊重，方便行政機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)自身的問題、及時糾正偏差，也是對國家機關(guān)之間溝通機制的一種暢通保障，能夠有效地節(jié)約司法資源，維護國家機關(guān)尤其是行政機關(guān)的公信力。該訴前程序的設(shè)立，體現(xiàn)了維護特定公共利益的效率性、國家機關(guān)之間的合作性與行政公益訴訟的操作性的立法初衷。從當前的行政公益訴訟的實踐來看，絕大多數(shù)因行政機關(guān)不依法履行職責(zé)而致公共利益受損的案件中，經(jīng)過檢察機關(guān)提出檢察建議等督促改正措施之后，將近九成的案件都在這個訴前“過濾”程序中完成了預(yù)期效果，通過行政機關(guān)及時糾正違法作為或不作為，實現(xiàn)了維護公共利益的目的。

四、特定公共利益受到侵害

當前我國行政公益訴訟仍然處于初建階段，《行政訴訟法》《檢察公益訴訟若干問題解釋》等相關(guān)法律和解釋，均將行政公益訴訟的受案范圍限定為四類：生態(tài)環(huán)境資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)。

這四個領(lǐng)域的公共利益在經(jīng)濟發(fā)展的高速發(fā)展過程中，往往成為了地方政府追求政績的犧牲品，尤其是國有土地使用權(quán)和國有資產(chǎn)流失問題嚴重，食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護是關(guān)系國計民生、國家長久可持續(xù)發(fā)展，是人民對美好生活向往的最直觀感受點，也是當前綜合行政執(zhí)法體制改革中的熱點和公共利益的集中體現(xiàn)。其中生態(tài)環(huán)境資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域公共利益受到侵害時，既可以由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，也可以由公民或其他組織提起民事公益訴訟，而國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)領(lǐng)域的共歐諾個利益受到侵害時，只能由檢察機關(guān)代表國家提起行政公益訴訟。

隨著《民事訴訟法》的修訂和《英雄烈士保護法》的出臺，當前我國公益訴訟受案范圍呈現(xiàn)為“4+1”的格局，對于侵犯英雄烈士名譽等行為，除當事人提起民事公益訴訟外，檢察機關(guān)也可以提起行政公益訴訟。2018年《英雄烈士保護法》生效以后，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院就率先受理了相關(guān)行政公益訴訟，并取得了良好的法律效果和社會效果。但是，公共利益的范圍除上述法定的領(lǐng)域之外，還包括更多的領(lǐng)域，應(yīng)當在行政公益訴訟深入開展的過程中，適時擴大行政公益訴訟受案范圍，將更多其他領(lǐng)域的公共利益逐步納入進來。

通過分析檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟條件不難發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟的設(shè)立，根本目的在于通過監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)對公共利益的保護，行政公益訴權(quán)是監(jiān)察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在訴訟制度中的一種體現(xiàn)，是對行政機關(guān)依法履行職責(zé)的監(jiān)督。

參考文獻：

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作者簡介：李曉瑜（1981-），女，河南林州人，法學(xué)碩士，中共鄭州市委黨校法學(xué)教研部講師，主要研究方向：憲政法學(xué)、刑法學(xué)。