淺談耕地休耕模式及實現路徑

趙 敏，黃明鏡，趙 聰，黃學芳

（山西農業大學山西有機旱作農業研究院/黃土高原東部旱作節水技術國家地方聯合工程實驗室/有機旱作山西省重點實驗室，太原 030031）

0 引言

耕地是中國的核心資源，是保證糧食安全的核心[1]。2004—2019 年中國糧食生產實現了“十五連豐”，2019 年國內糧食產期量為66384 萬t，比2018 年增長0.9%，口糧已經實現完全自給[2]。這一巨大的成績背后是國內土地資源的超負荷運轉，生態環境和地下水資源遭受巨大壓力，耕地質量下降[3]。2014 年的《全國土壤污染狀況調查公報》中指出，國內已有約20%的耕地被污染，土壤點位超標率為19.4%，化肥和農藥使用量占全球的1/3[4]，而且城市化過程中大量優質耕地資源被侵占[5]，耕地基礎地力不斷下降，有機質含量持續降低，長期處于這種狀態會導致國內農業生產遭受巨大挑戰。因此，黨的十八屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確要求，在現階段國內外糧食供給較為寬裕的時期，實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，探索實行耕地輪作休耕制度試點。在部分地區試點實行耕農場主一定的自主性，但是農場主地輪作休耕制度，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。土地休耕政策制定與國內糧食安全密切相關，且不同地域耕地類型要因地施策，目前可供參考案例較少。筆者綜述國外休耕案例以及國內不同類型耕地休耕改良方法，以期為國內推行休耕政策提供借鑒。

1 休耕的內涵

中國有5000年的農耕文明，對于耕地的保護措施一直在發生改變，但根本上都是用養結合，保持農業可持續發展。古代對于休耕多有記載，《呂氏春秋·任地》提到“凡耕之大方，力者欲柔，柔者欲力；息者欲勞，勞者欲息”，說明在當時已經意識到了休耕制度的重要性。但是由于不同時代面臨的情況不同，古代菑新畬制、田萊制和易田制實際上是“休不耕”的撂荒制，與當前所提的藏糧于技、藏糧于地的現代耕作制度是完全不同的[6]。耕地休耕制度是應對耕地保護、糧食安全、生態環境惡化等方面出現問題而提出的新命題，國內的休耕不等同于拋荒、撂荒，而是在保證國家糧食安全戰略的基礎上，由政府統籌安排，以可持續利用為目標，主動降低土地利用強度，對于一些水資源缺乏、生態薄弱、耕地污染的耕地進行休耕養地，一定時期內耕地停止耕種，以保護、養育、恢復地力[7]。

2 國外耕地的休耕模式

2.1 美國耕地休耕模式

20世紀30年代，在生態惡化、水土流失、自然災害嚴重以及糧食過剩等背景下，美國將土地休耕制定為一項基本國策，到2014年已經形成以法律為依據的完備的休耕政策補償制度。采取的方式是自愿參與休耕計劃的農戶主動提出休耕申請，政府總體性調整（休耕面積不能超過當地農業土地總面積的25%），在休耕土地上采取植被保護性措施（種植耐久性草木等），同時給予農戶資金補貼[8-9]。這一方式給予當地申請后，會簽訂一個有一定時間限制的休耕合同，合同期內每年進行土地恢復性評估，評估合格后方能領取休耕補貼。若是在休耕土地上種植草坪和樹木，還能領取成本50%的補貼。但是農戶一旦違約，就必須退還補貼，并且失去申請資格[10-12]。

2.2 歐盟耕地休耕模式

為了控制農產品過度供給，歐盟自1998年開始采取自愿性休耕政策，但是嚴格控制休耕農田比例，只有休耕15%以上才能領取休耕補貼。1992 年以后開始強制休耕，采取輪作休耕和完全休耕2種模式，將農田強制休耕比例定為10%，2003年由于谷物減產又調減為5%，2009年后又恢復自愿性休耕。長時間的休耕，對歐盟的糧食供給調控和生態環境改良均產生積極意義，但是歐盟內部不同國家執行的情況不同，導致休耕效果不是很顯著[13-15]。

2.3 日本耕地休耕模式

20 世紀70 年代，日本為了控制稻米種植面積，維持稻米單價，開始鼓勵農戶施行休耕政策；1995 年頒布《主糧法》施行自愿性休耕政策，自1996開始正式對稻米種植田實施休耕，對配合政府的農戶給予獎勵，對不配合政府的農戶罰款。日本政府的補貼是否發放，取決于農民采取保障土地可持續利用措施是否達到補貼發放標準，采用輪作和管理休耕方式每年每公頃補貼18.5元，永久性休耕每年每公頃補貼11～133美元不等[16-17]。

3 休耕土地的類型以及改良方式

中國在2016年發布了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，要求休耕必須堅持鞏固提升產能、保障糧食安全、突出問題導向、分區分類施策、尊重農民意愿、穩妥有序實施的原則，在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地推廣輪作330000 hm2（其中內蒙古自治區67000 hm2、遼寧省10000 hm2、吉林省67000 hm2、黑龍江省167000 hm2），在河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕67000 hm2，在湖南省長株潭重金屬污染區連年休耕6700 hm2，在西南石漠化區連年休耕2600 hm2（其中貴州省、云南省1333 hm2），在西北生態嚴重退化地區（甘肅?。┻B年休耕1333 hm2。休耕補助標準與原有的種植收益相當，不影響農民收入。例如河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年7500元/hm2，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年補助19500元/hm2（含治理費用），貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點每年補助15000 元/hm2，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年補助12000元/hm2。

耕地休耕可以改善土壤品質、改良生態環境。徐光輝等[18]研究發現，長期休耕不僅利于土壤中微生物碳的顯著增加，而且有利于耕層中水分和溫度保持穩定，利于微生物的繁殖。鄧琳璐等[19]研究發現，休耕措施能夠增加土壤的酸堿緩沖容量，休耕后的土壤最高酸堿緩沖容量是長期連作土壤酸堿緩沖容量的2倍以上，增強了土壤對酸堿的緩沖性能，且降低了土壤的酸化速率。賀軍[20]研究表明，由于休耕土地被恢復和人為基本不干擾，與坡耕地種植農作物相比，休耕土地中降水徑流量明顯降低。單純長期撂荒耕地，雖然對耕地恢復有利，但是周期較長，針對性不足。因此，針對不同類型的休耕耕地，應結合生物、物理等方式定向治理，快速恢復地力，實現藏糧于地、藏糧于技的戰略目標。

3.1 資源匱乏地區

以地域性地下水漏斗區為例。農業用水過度采取地下水導致了漏斗區的形成，對這些地區連續多年實施季節性休耕，可以減少水資源和生物資源的攫取[21]。通過輔助種植耐旱、耐貧瘠、雨熱同期的作物和人工物理方式減少地下水使用，加速耕地恢復。高淑琴等[22]研究表明，人工回灌和壓縮開采也可加速漏斗區地下水位的回升，維持地下水與地表水之間的平衡。當地政府還可以通過實施地表水-地下水的聯合調蓄，雨、洪水資源利用，壓采地下水等方法對地下水超采區進行修復[23]。

3.2 耕地破壞地區

以重金屬污染耕地為例。這類耕地主要包括礦區耕地、城市周邊耕地、化工企業污水排放耕地等類型。重金屬不僅可以改變土壤的組成、結構和功能，阻斷作物的根系生長和光合作用[24]，導致作物減產；而且還有可能通過飲食飲水進入人體，對人類身體造成損耗，例如近年來出現的鎘米、砷毒、血鉛等[25]。重金屬污染耕地的休耕不是簡單的拋荒，而是要根據重金屬污染類型和污染程度采取物理、化學、生物等多種措施進行環境修復型休耕修復治理。物理措施主要包含換土法、隔離包埋法、熱力恢復法、深耕翻土法等方法，這一措施見效快，但是可推廣使用地域小，而且修復能力有限，一般只限應用于污染較低的地域[26-27]?；瘜W措施主要是指向土壤中加入一定量的鈍化劑、吸附劑、抑制劑等金屬離子螯合劑，減弱土壤中游離金屬離子的活力。這一措施使用方便，可以大面積推廣使用，但是不能去除土壤中的金屬離子，存在復發的可能[28-29]。生物措施是指在污染土地上種植可以吸附金屬離子的綠肥作物、能源作物等非糧食作物。這一措施成本低，生態修復最溫和，但是修復所需時間較長，而且對種植作物的育種、栽培技術要求均較高[30-31]。因此，建議國內重金屬污染耕地結合污染耕地特性，采取環境修復型休耕措施進行休耕。

3.3 生態薄弱區

由于人類過度開發，這些地區生態系統結構遭到嚴重破壞、生物多樣性急劇減少、土地生產潛力衰竭。這類耕地需要長久性休耕，針對不同類型采用不同長期恢復性休耕措施，例如退耕還林、種植草皮、種植耐貧瘠作物等。長期休耕，減少人為干預，逐漸恢復當地生態系統[6]。

4 對策建議

與國內時刻擔憂糧食紅線不同，國外實行大規模休耕的國家大多是糧食過剩或是完全滿足國內需求，而且土地相對比較集中，補貼發放和申請涉及人數較少，這些國家的政策對中國有一定借鑒作用，但是也存在較大差異，要依據國內實際情況制定具有中國特色的休耕政策。

4.1 因地施策

當前國內休耕試點耕地一部分是已經遭到破壞處于撂荒狀態的耕地，例如漏斗區、重金屬污染區等，對于這類型耕地，仿照國外直接將補貼給予農戶是否能起到改良作用還有待商榷。這類型耕地單純的休耕已經無法恢復地力，需要采用專業的技術進行恢復，因此建議對于這類型土地應當以耕地修復技術研發示范帶動農戶參與為主，將補貼的一部分用于不同類型耕地修復技術研發示范上，結合國家高標準農田建設，采用政府+科研單位+農戶形式進行示范推廣，補貼修復技術實施單位或是以獎勵的形式給予實施改良技術的農戶，這樣才能真正達到國家休耕的目的。另一部分是土壤貧瘠區，這部分土地可以發展補貼+獎勵形式，采用類似于國外各國的休耕補貼政策，并對實施耕地培肥技術的農戶給予獎勵，例如種植綠肥作物、種植耐貧瘠作物還田等方法。

4.2 加強預測模型建設

美國、歐洲等地區休耕效應主要包括生態和經濟效應，這些國家主要依靠當年度的政策實施情況、國內外效益來調節下一年度的休耕計劃安排。但是中國休耕計劃的實施既要考慮生態和經濟效應，又要保障國內糧食供應安全。為此國內的休耕尚未涉及產糧耕地，但是這部分耕地也存在復種指數較高、地力消耗快的問題，因此應當加強耕地、糧食預測模型的建設，綜合分析國內外糧食供應情況，在保證糧食安全的情況下，對主要耕地進行短時的休耕輪作。

4.3 政府統籌管理

休耕政策的實施會影響國內的經濟環境、生態環境，因此必須要統一安排，各地政府必須服從中央大局。從其他國家的經驗看，政府的執行力度、宣傳力度對于休耕制度的實施有重要影響，因此國家應建立專業的預警監測機制，林業、農業、商務等多部門密切配合，信息共享，避免出現糧食短缺。休耕制度是一項長期的農業措施，必須有強有力的監管調研，確保休耕土地能夠真正恢復地力，保護農戶合法權益，保證休耕期間農民對土地的占有使用流轉權，避免休耕土地使用用途發生變化。同時還應加強農民的專業知識培訓，保證復耕土地的地力穩定。