基于市場體系推進的京郊土地流轉現狀及問題研究

趙 文，顧 鵬，洪志杰，梁晶晶，逯漢寧

（1農業農村部國際交流服務中心，北京 100125；2南京農業大學中華農業文明研究院，南京 210095；3農業農村部人力資源開發中心，北京 100125）

0 引言

土地市場體系的構建與發展是深化改革的重要議題。1978 年開啟了以經濟市場化為主要特征的改革進程，家庭聯產承包最大限度激發了農村生產力，在數量上實行“按人分配”，在質量上實行“分級切塊”，充分體現公平、公正，但土地規模化程度低、經營零散的問題也逐步顯現[1]。2016—2019 年期間，國內土地市場體系建設取得積極進展，承包地確權在逐步完成的基礎上，正在穩步推進“三權分置”，不僅在征地制度改革中得到突破，還對公共利益進行明確界定，原用途補償法被綜合地價法取而代之，集體建設用地有序入市促進城鄉土地增減掛鉤，城市入地市場效率得到有效提振。整體來看，國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及的土地市場內容正在統一起來[2]，并在逐步落實到一個共同的空間規劃平臺，“三規合一”穩步推進。

1 土地市場體系構建現狀和意義

“十三五”時期把土地確權作為農村入地市場發展的基礎性工作，并以還權賦能為主線，推進建國以來的第四輪后期確權。截至2018年，該項工作覆蓋2838個縣市區和開發區，為全國2億多農戶、近15億hm2土地進行了確權，化解了50余萬起土地糾紛，基本完成承包地確權，是從“兩權分離”到“三權分置”的攻堅之舉。根據智研咨詢發布的《2018—2024 年中國土地流轉行業運營態勢及發展趨勢研究報告》，以及農業農村部官網及原經管司相關數據，中國家庭土地流轉面積已經從2007年的426萬hm2增長到2016年的3140萬hm2，流轉密集占比達到35%（見圖1）；2018年初，中國土地流轉進一步加快，家庭承包經營的耕地流轉面積接近3600 萬hm2，占比39%（見圖2），7000 余萬農戶流轉出所承包土地，承包權和經營權逐步實現分離。這一切得益于由中央審議通過的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，使土地經營權的配置空間進一步優化，穩定了新型經營主體的預期收益[3]，在保障進程務工農戶入地承包權益的基礎上，進一步激發了新型經營主體的資本投入積極性，切實提升農業生產規模和單位效率[4]。

2 京郊土地流轉現狀及主要問題

2.1 北京市農用地概況

北京作為祖國的首都，在經濟高速發展和城市化加速推動的同時，城市向農村要地的需求日益旺盛，農村土地的資本性質正在逐步顯現。根據北京市統計，至2013年末，北京市農村集體土地近137萬hm2，占全市土地總面積的近83%。在集體土地中，村集體建設用地17 萬hm2（占比13%），閑置地近13 萬hm2（占比10%），農用地近107萬hm2（占78%）。在近107萬hm2農用地中，生產經營用地近43 萬hm2，占近40%。綜上，京郊農用地呈現“兩多一高”的特點。

一是家庭承包經營占比多。在全市近42萬hm2生產經營的農用地中，家庭承包經營用地近29萬hm2，集體承包經營用地近13 萬hm2，可見家庭承包經營占比近70%。

二是確權類型多。京郊承包地確權中涉及確地、確利、確股3 種形式，據北京市農研中心張英洪[5]研究員研究統計，在近28.27萬hm2的京郊農用地確權面積中，確權確地近17萬hm2、確權確利近8萬hm2，確權確股近3萬hm2，分別占比60%、29%、11%。

三是租賃流轉比例高。租賃是京郊的一些鄉鎮流轉集體土地的主要方式且交易頻繁，特別是在交通便捷、基礎設施完備、經濟條件好的鄉鎮表現尤為明顯。據北京市統計，在流轉面積中，租賃近7萬hm2，占總流轉面積近39%，是京郊重要流轉方式。例如在平谷區黃松峪鄉刁窩村，曾發現走訪的近50 戶人家中，就出現了20 多處非本地農戶建蓋的農家院或別墅。多數情況下，只要與當地農戶約定好租金，再與村委簽立三或多方轉租合同即可[6]。

2.2 流轉中出現的主要問題和原因

近年來，因土地要素的未充分市場化等因素，出現了諸如民間私下土地流轉，“非糧化”、“非農化”占地使用等問題[7]，不僅影響土地市場體系的健康發展，也不利于京郊集體資產、農戶權益和耕地資源的有效保護[8]。如何保障“三權分置”中的所有權、承包權和經營權的不同主體權益，充分調動各方積極性，提高土地流轉過程中的透明度和規范性亟待各方進一步思考和破題[9]。究其原因，有以下幾點。

2.2.1 發揮市場配置作用難 在農村集體建設用地上，宅基地的抵押和流轉尚未出現實質性突破。雖然目前已經研究提出宅基地的“三權分置”，即在保障集體所有權和農戶資格權的基礎上，適當放活使用權，但實質上買賣范圍的限制使得諸多操作難以實現。

2.2.2 所有權具化難 國家的法律法規已明文規定農村土地所有權的權利主體為農民集體。但在某些地區，出現了村干部越位行使所有權，而農民集體卻在所有權的合法行使中發生缺位[10]。

2.2.3 三承包權保障難 個別地區存在少數村干部主導土地流轉權的現象，有些村自統一將承包地回收，再由村集體出面，簽訂一份出租合同，本村村民較難決定流轉方式和經營主體，也較難參與到流轉后期的監督管理[11]。

3 對策及建議

（1）加強制度建設，保障村民集體所有權。由地方政府牽頭，在嚴格遵守《新土地管理法》的基礎上，強化基層黨組織建設和民主議事制度建設，切實保障村集體成員切實獲得知情權、參與權、監督權和決策權[12]。

（2）推進“三權分置”與農地整理，保障農戶合法承包權。黨的十九大提出承包經營權再延長30 年的基礎上，確保農村土地承包關系長久不變。要在繼續鞏固“增人不增地、減人不減地”原則的基礎上，保護農戶承包權的合法權益免遭來自所有權和經營權的夾擊。此外，建議科學開展農地整理和地塊調整，一方面提升農業生產效率，另一方面也為做大蛋糕，促進農業實現適度規模經營提供必要基礎條件。

（3）規范土地經營流轉，保障土地經營權。針對流轉經營權和承包經營權的不同情況，既要分別引導，也要一并保護，避免假借擴大規模、發展新主體之名，損害承包經營權，影響經營主體積極性和預期收益。要建立完善的土地流轉價格形成和收益增長機制[13]，簡化和和規范評估流程，動態反映土地價值增減變化，確保農戶所得土地權益與社會經濟發展速度的正向相關[14]。同時，各級金融機構要著重推廣普惠型的融資擔保，為抵御風險能力較低的小農戶提供必要的金融信貸支持。地方政府要更加重視農業基礎設施建設，加大農田水利等必要配套設施建設力度，切實保障土地經營主體的合法權益。

“十四五”是中國經濟高質量發展的重要時期，也是推進農地三權分置，釋放農村經濟增長活力的關鍵期。因此京郊土地市場體系應逐步加強規范，穩步推進“三權分置”，合理盤活農村土地資產，推進適度規模經營，激發市場競爭活力[15]，切實保障農民權益，促進土地市場和現代農業長期、健康、可持續發展。