關于進一步推進國庫集中支付制度改革的思考

何霽鋒

一、對國庫集中支付制度的認識

國庫集中支付制度，是指以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，所有預算單位需要購買商品或者支付勞務款項時，由預算單位提出申請，經國庫集中支付管理機構審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給提供商品和服務的供應商的制度。

二、完善我國國庫集中支付制度的必要性

國庫集中支付制度的核心是改變了預算資金的撥付方式和程序，即財政性資金由以往的層層轉撥、分散支付改為通過國庫直接撥付的方式，這樣就可以降低部門利益滋生的風險，可以避免財政資金在撥付過程中被挪用等的現象的發生，有利于財政資金統一調度，增強政府的宏觀調控能力，提高資金的使用效率。建立單一國庫賬戶體系，提高了財政資金活動的透明度，使財政資金的使用更加規范、有效，有利于實施有效地管理和全面的監督，可以從源頭上預防和遏制腐敗現象的發生，這樣財政資金的監督方式實現了事前預算審核監督、事中實時監督、事后績效評價的全過程的監督。

三、當前國庫集中支付制度改革中存在的問題

財政國庫集中支付制度改革工作總體進展順利，運行平穩，財政資金運行效率和使用效益有所提高，財政監督得到加強。但由于國庫集中支付制度改革尚處于初步階段和探索時期，一些配套制度尚未完善，運行過程中出現的各種問題不容忽視。

1.預算編制和管理需進一步規范。預算編制的科學化精細化水平直接關系到國庫集中支付制度的順利實施。當前，部門預算編制和管理還存在一些問題：一是相關法律法規仍不健全。現行的《預算法》有許多地方還不能適應公共財政體制改革的需要，導致部門預算的編制和管理科學化精細化水平偏低。比如，實行國庫集中支付后，預算單位按照“指標控制計劃，計劃控制支出”制度規定，人大批準預算前，專項支出指標無法下達。二是預算編制的準確性不夠。有些專項支出預算與實際需要存有差距，政府性基金支出預算還不夠細化。三是預算執行剛性不強。預算的科學性、計劃性不強，由于財力限制，預算安排留有缺口，追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性。

2.國庫集中支付配套系統還不完善。一是部門預算、國庫支付、政府采購三項改革之間的制度配套和銜接還不到位，三套系統之間未建立有效的聯動機制。二是國庫支付系統的運行機制有待進一步完善,還不能完全達到監控、效益、透明的目標,支付環節多、支付慢的現象仍然存在。三是預算單位的賬務管理系統與財政部門主導的國庫支付系統是兩個相對獨立的系統，還沒有實現相互對接，二者之間無法交流和共享信息。當預算單位報表報送不及時或出現差錯時，因支付系統本身的局限性，行使監督職能的財政部門則無法掌握預算單位的資產、收入和支出的全貌。

3.監督控制體系尚未健全。要確保國庫集中支付制度能真正落到實處并發揮應有的作用，還必須相應建立一套嚴格的監督機制，包括財政內部監督和外部監督，專業監督、社會監督和輿論監督等。但目前在財政支付系統平臺上，主要的監控方式是依靠實時的人工上網查詢來進行的事后監督，效率低且責任不明確，對財政部門和預算單位的剛性約束力不足。實行國庫集中支付相關的各監督部門，如人大監督、審計監督等職能還未真正發揮，效果也沒有得到很好的體現，科學健全的監督體系尚未形成。

四、進一步推進國庫集中支付制度改革的幾點思考

財政國庫集中支付制度改革，不能看成是簡單的財政執行職能延伸、操作程序的改變，而是對現行財政預算管理重大的制度創新，是一項復雜的系統工程，改革過程中所遇到的困難和問題，需要我們從公共財政建設的總體框架和思路上去協調、解決。

1.強化預算管理，提高預算管理水平。一是繼續深化預算編制改革。國庫集中支付成效如何，一定程度上取決于部門預算編制的質量。要將全部政府性基金（資金）納入部門綜合預算，不斷提高部門預算科學化、精細化程度，增強部門預算的可執行性。二是建立健全預算執行動態監控機制。預算編制、預算執行和支出績效評價是財政資金使用和管理全過程的三個環節，預算執行既是對預算編制的落實和檢驗，又為績效評價提供翔實的信息。通過建立預算執行動態監控制度體系，從工作機制上預防資金支付違規違紀現象的發生，更好地發揮國庫集中支付制度對預算約束力的強化作用。三是制定完善預算單位年終結余資金管理辦法等相關制度。研究實行國庫集中支付后產生的新情況、新問題，針對預算執行剛性不足、支付進度偏慢、國庫現金沉淀較多等與現行財務制度不完全適應的問題，要采取措施妥善加以解決。

2.加強國庫集中支付配套系統建設，提高動態監控和系統分析水平。一是加快完善財政管理信息網絡系統和銀行支付清算系統。以“金財工程”大平臺建設為依托，逐步整合完善各種財政信息管理系統，為全面提升財政國庫管理效率奠定基礎。二是加快實現國庫集中支付系統與預算單位賬務系統無縫對接。通過系統對接，財政部門可以隨時查詢、掌握預算單位財務會計信息，實現資金流與信息流的完全同步，規避財政資金支付風險。三是加強國庫動態監控系統建設，健全財政國庫動態監控機制，提高動態監控和信息分析水平，及時發現和有效查處違規行為，發揮國庫監控的威懾作用，同時推進財稅、庫銀、稅收收入橫向聯網工作，促進財稅、庫銀、稅收收入橫向聯網不斷完善，實現稅收收入信息共享。

3.加強監督力度，建立健全科學合理的監督控制體系。財政、國庫、代理銀行、審計及預算單位應按照各自的職責對財政資金撥付的過程和結果進行監督。一是要完善資金支付的內部控制機制，實施財政資金撥付的分級控制，對重要項目資金要由職能科室專人跟蹤監督等，努力實現財政資金的實時、動態、在線監控。二是要建立和完善國庫內部審計制度，定期對銀行賬戶和各項撥款實施內部檢查，確保財政資金安全，充分發揮審計、監察等有關部門作用，切實加強對改革各個相關環節的監督檢查。三是要發揮人大及其常委會依法監督政府“錢袋子”的重要職責，逐步創造條件將財政國庫集中支付信息系統網絡延伸到人大常委會相關工委，使人大常委會的監督更直接、更具體，從而提高監督的實效性。

[1]張建，張琳達.《完善國庫集中支付改革工作的思考》，時代經貿，2010年6期.

[2]高麗達.《國庫集中支付改革中存在的問題及對策》，財經界，2010年2期.

[3]晉海霞.《論我國國庫集中收付制度現狀及改革措施》，河南廣播電視大學學報，2010年1期.