簡評美國金融消費者保護法案效果及對我國的啟示

周帥

【摘? 要】美國金融監管體系缺乏對金融消費者的有效保護，金融機構針對公眾的過度信用創造使得金融系統積聚了大量信用風險，最終造成了次貸危機的爆發。基于次貸危機的教訓，美國不僅建立了專門的聯邦金融消費者保護機構，而且通過完善信息披露、嚴格抵押貸款條件等具體制度加強對金融消費者的保護，取得一定效果。但由于利益集團的反對與阻撓，該法案表現出一定折扣，是否能減少下一次危機有待驗證，同時對于我國正在深化的金融機構改革，特別是金融消費者保護具有重要的借鑒意義。

【關鍵詞】金融消費者保護;金融消費者保護局

1.研究背景

長期金融領域去監管化和自由化背景下，2008年美國遭遇了自大蕭條以來最嚴重的金融危機，這是美國雙線多頭監管模式中長期積聚的金融風險的總爆發。美國金融監管體系缺乏對金融消費者的保護，金融機構針對公眾的過度信用創造使得金融系統積聚了大量信用風險，后者又成為危機爆發的直接誘因——美國住房貸款市場上次級抵押貸款的發放遠遠超出了公眾的還款能力，寬松管制政策下的無風險套利誘惑又導致貸款經紀人的掠奪性貸款泛濫。 最終引發了美國次貸危機，此次金融危機在全球擴散，引發嚴重后果。通過對金融危機爆發原因的反思，人們逐漸意識到，包括美國消費者在內的全球消費者都在承受危機帶來的惡果，他們并非金融危機爆發的罪魁禍首，恰恰相反，他們才是最大的受害者，因此加強對金融消費者的保護，避免次貸危機再次發生，尤為重要。

2.文獻綜述

長期以來，美國對消費者保護不足，美國消費者在接受金融產品及服務上處于弱勢地位，一些學者開始研究消費者保護法案的重要性。布朗斯坦和韋爾奇（2002）經研究發現，許多消費者缺乏基本的金融知識，而這些知識對金融產品進行明智選擇是必須的。盧薩爾迪（2008）通過調查發現，許多消費者缺少對金融概念的基本認識。Braunstein and Welch（2002）通過研究發現，消費者往往缺乏基本的金融知識，而這些金融知識對消費者做出明確選擇是非常重要的。 Perry and Morrison（2005）認為金融知識水平居中的消費者在做決定時也具有一定困難性。lusardi（2008）認為許多消費者缺乏對一些基本金融概念的了解，比如復利、風險分散、實際價值與票面價值的區別等。因此建立消費者保護局，以此保護消費者顯得尤為重要，Bertrand（2009）認為有必要建立諸如消費者保護局的機構，進行信息披露，有助于消費者克服認知偏差進行決策的信息。

但是也有一些學者，對金融消費者保護法案持保留態度。如胡鵬飛等（2020）認為金融消費者保護法案在表面上對消費者形成了“父愛式”保護，但也扼殺了金融創，新、人為制造了不平等競爭關系，滋生了不正當的權力追求等問題。

針對金融消費者保護類監管的定位問題，溫樹英（2015）認為，消費者保護職能與審慎監管職能由同一個機構行使時，應確保消費者保護部門的獨立性，以協調審慎監管目標與消費者保護目標之間的潛在沖突;隨著美國金融創新的不斷發展，金融消費者面臨的選擇越來越多，金融產品的復雜性，使消費者則難以明智選擇適合自己的金融產品。

針對金融消費者保護統一監管，羅培新（2009）經研究發現，美國現行聯邦和州多重監管的體制，導致監管成本高企、效率低下、監管重疊與監管真空并存、“監管競次”和“監管套利”等重重積弊。因此加強統一監管，顯得尤為重要。

3.美國金融消費者保護機制回顧

美國金融消費者保護由來已久，根據美國法律結構，采用聯邦和州分別立法監管。在聯邦方面，美國金融消費者保護監管職責主要分布在美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、聯邦貿易委員會、證券交易委員會等七家機構，與安全與審核等監管任務相互補充，州主要由州銀行監管機構負責。

早在1969年，美國國會通過了《消費者保護法案》和《真正借貸法案》、1974年，美國國會通過了《公平信用法案》;1970年，建立了證券投資者保護公司;1974年，通過了《公平信貸機會法案》，禁止對顧客進行差別對待將之前分散于美聯儲、證券交易委員會和聯邦貿易委員會等機構涉及消費者權益保護的職權，統一集中到新成立的消費者金融保護局。

4.改革的內容

美國從2009年進行了對金融監管進行了大刀闊斧的改革，改革的重點之一就是從監管體制，制度建設等方面加強金融消費者保護。以保障美國金融消費者在使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產品時，得到清晰準確的信息、杜絕掠奪性條款、隱藏費用以及欺詐行為。

同時成立了金融消費者保護局（CFPA），該局負責監管提供金融服務的公司，旨在保護金融消費者們辦理按揭房貸、信用卡或購買其他金融產品時保護其利益不受侵害。該局在不擴大現行法律框架的基礎上統一現行監管架構，而金融服務業中負責消費者保護的各分支機構也從屬該局。

CFPA有權自行進行數據收集和金融消費者保護研究，以對金融產品和服務市場進行監管，并對適當性進行評估。第一，對以往的信息披露出現的問題做了非常細化的研究并改進，幫助金融消費者們更容易理解和運用相關信息;減少欺詐的發生。第二，它有權根據現行金融消費者法規來設立規則，并采取適當的強制措施來處理違規事件。第三，開展金融消費者保護理論研究，用于指導實踐和金融消費者教育。第四，收集金融消費者建議并改善管理機制。第五，該局有責任確保長期以來在金融產品和服務市場得到不周服務的金融消費者群體能夠獲得合適的金融產品和服務。第六，保護弱勢金融消費者，包括老年人、服兵役人員及其親屬，通過設立相應的科室來實現，這些科室包括：公平貸款和平等機會辦公室、金融教育辦公室、服役人員事務辦公室和年長美國人金融保護辦公室等。

5.本次改革成功與局限性

此次消費者保護法案最大的亮點就是成立金融消費者保護局，將分散于各個機構的金融消費者保護職能統一歸集過來。以往分散的監管往往事出無門，容易存在監管真空。職權集中起來，有利于保護金融消費者免受失當金融行為的傷害，比如住房抵押貸款失當、信用卡濫用等，從而大大加強了對金融消費者的保護。提振消費者的信心并刺激國內消費，簡化金融機構的監管職責、預防監管容忍與監管者真空，維護金融安全與金融穩健。