深圳土地制度改革新政解讀

成立 魏凌

摘要：10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020 - 2025年）》，賦予深圳在土地制度改革領域更多自主權，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標上推進土地制度改革。新政有利于優化深圳的土地利用結構，提升土地利用效率，助力城市高質量發展。

關鍵詞：深圳;土地制度改革;用地結構;二級市場

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020） 11-0033-35

收稿日期：2020-10-20

作者簡介：成立，中國人民大學博士后，中建壹品綠色置業有限公司高級研究員。

魏凌，中國人民大學土地管理系博士。

今年是深圳經濟特區成立40周年，也是黨中央決定建設中國特色社會主義先行示范區一周年。10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》（以下簡稱《實施方案》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實?！秾嵤┓桨浮吩凇巴晟埔厥袌龌渲皿w制機制”中明確提出支持深圳在土地管理制度上深化探索，并指明了具體的改革方向。

1農轉用審批權下放，提升深圳土地利用效率

今年3月12日，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定（國發[ 2020]4號）》，提出“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準?！痹趫猿秩龡l紅線控制、土地供應計劃管理和用途管制的前提下，該政策主要是通過賦予省級人民政府更大的用地自主權來提升土地利用效率，促使土地更好地服務經濟社會發展的需求。

深圳作為副省級城市，2019年GDP達到12133.9億元，位居全國第三;但居住用地占建設用地的22.6%，遠低于國家相關標準中25%-40%的下限;深圳建設用地供應尤其是居住用地供應與經濟發展需求存在較大的供需矛盾。《實施方案》提出：“將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項委托深圳市政府批準”。深圳獲得永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批的授權，可以有效地緩解當前人地矛盾尖銳的局面，提升用地效率，服務二三產業發展，平抑房價增長預期。

2支持規劃約束下二三產業混合用地發展，促進深圳用地結構優化

深圳在2014年出臺的《深圳市城市規劃與標準與準則》（2014版）中首次新增了“新型產業用地（ MO）”分類，此后出臺的配套管理政策存在一定的漏洞，在催生了“工改”市場繁榮的同時也造成了局部工業用地“房地產化”的問題。2017年，深圳提出在“十三五”規劃期內要嚴格控制工業區塊線范圍內的“工改商”和“工改居”，保證至2020年深圳工業用地比重不低于30%，即劃定了270平方公里的“工業紅線”。雖然該政策目標是保障本地工業發展空間，但工業用地比重過高同時也會擠占服務業發展的土地資源，影響其他相應配套城市功能的實現?！秾嵤┓桨浮诽岢觯骸爸С衷诜蠂量臻g規劃要求的前提下，推進二三產業混合用地”。本次中央明確支持深圳在符合規劃前提下推進二三產業混合用地，意味著未來深圳新型產業用地（ MO）的供應規模將有望擴大，“工改商”市場將再度迎來發展機遇，促進深圳用地結構的優化。

3 加快盤活存量建設用地，撬動深圳高質量發展的“增量”

根據深圳市規劃和自然資源局的調查顯示，截至2017年底，深圳市已簽訂土地使用權出讓合同滿2年仍未開發建設的土地共564宗，總用地面積為11.94平方公里。已批未建土地用途以工業、倉儲為主。2019年8月，深圳市出臺《深圳市已批未建土地處置專項行動方案》，提出按照“一地一策”的原則，依法依規的妥善處置歷史遺留問題?！秾嵤┓桨浮诽岢觯骸爸С直P活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、歷史遺留用地問題。探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制”。中央再次給與深圳在存量建設用地盤活上的政策支持，將加快深圳存量建設用地歷史遺留問題得解決，為新市民居住、新興產業發展、公共服務設施配套釋放出更多空間，推動城市有機更新，從而有力地促進深圳高質量發展。

4 試點土地預告登記轉讓制度，加快深圳土地二級市場建設

在城鎮化轉型提質的新階段，提供“增量”資源的土地一級市場作用將逐漸減弱，而“存量”優化調整的土地二級市場的作用將日益突出。但我國《房地產管理法》第39條規定，未達到25%投資額的土地不能轉讓。該政策在一定時期對抑制土地投機、加快工業化和城鎮化起到了積極作用，隨著城鎮化進入發展中后期，25%的投資限制也逐漸阻礙了土地要素的自由流動，不利于閑置土地的處置。2017年12月，國土資源部印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，在30個省（區、市）的34個市縣（區）開展土地二級市場改革試點。其中，浙江省寧波市在全國首創的“預告登記轉讓”機制被自然資源部認定為試點的重大政策創新成果，寫入了完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的初步指導意見。

預告登記轉讓制度是按照“先投入后轉讓”的原則，允許未完成開發投資總額的25%以上的國有建設用地使用權，簽訂國有建設用地使用權轉讓合同，經縣級以上國土資源行政主管部門備案后，辦理預告登記。待開發投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產轉移登記。土地二級市場預告登記制度試點的成功經驗表明，這一制度創新既符合現有法律的取向，又維護了多方利益。此次《實施方案》提出：“支持依托公共資源交易平臺建設自然資源資產交易市場，完善一二級市場聯動的土地市場服務監管體系。試點實行土地二級市場預告登記轉讓制度”。深圳獲得預告登記轉讓制度試點授權，再輔之以土地二級市場交易平臺和監管體系的建設，將加快深圳“僵尸企業”閑置土地的處置，促進土地要素的良性流通，為新時代深圳經濟特區的高質量、有效率、可持續發展提供有力支撐。

參考文獻：

1.北京大學國家發展研究院綜合課題組.更新城市的市場之門——深圳市化解土地房屋歷史遺留問題的經驗研究.國際經濟評論.2014.05

2.陶然瑞民.改造與中國土地制度改革：珠三角的突破與局限.國際經濟評論.2014.05

3.賈康，中國新型城鎮化進程中土地制度改革的新思路.經濟縱橫.2015.05

4.魏凌宋家寧成立.完善我國土地二級市場的制度建議，中國土地.2018.01

5.萬江波丁永平樓立明，土地二級市場政策新探——浙江省寧波市的探索與實踐.中國土地.2018.11