國有林場管護引入社會購買服務分析

謝宗偉

摘 要：國有林場在我國林業建設中發揮著先鋒帶頭作用，能維護國家生態安全，保證森林資源質量，有助于穩定森林資源和生態系統。敘述了國有林場在我國林業建設中發揮的作用，并對國有林場管護引入社會購買服務的策略進行探討。

關鍵詞：國有林場;林業建設;社會購買服務

文章編號：1004-7026（2020）20-0105-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F326.23 ? ? ? ?文獻標志碼：A

1 ? ?研究背景

國有林場是我國森林資源中最重要的組成部分，大多數位于主要的生態敏感區和生態脆弱區，例如主要河流的上游水源、主要水庫周圍以及防風固沙的前沿。因此國有林場在應對氣候變化、保護水源和土壤方面具有不可替代的重要作用。從目前的情況來看，國有林場作為生態保護的主力軍，具有較強的公益性質，發揮著保護我國森林資源的重要作用。

長期以來，林場的管理系統較為封閉及落后，缺少來自外界的政策保障和支持，在日常管理體制上也缺乏創新，難以跟上時代發展的步伐。為了改善這一現狀，大多數國有林場將重點放在了提高經濟效益上，降低了對森林資源保護和培育的重視度。這對于改善森林結構和質量都是不利的。因此，國有林場迫切需要改革，采取一系列創新管理措施，進一步明確生態功能和社會作用，針對性地開展日常林場的管理和養護，并按照公益要求納入財政預算管理，從而為我國國有林場的生態安全和森林資源保護提供堅實基礎。

政府必須重視對國有森林資源的保護，采取一系列政策和改革措施加大對國有森林資源的生態保護功能，完善國有林場體制機制，維護區域生態安全。如何改善引入以購買服務為主的國有林場的管理與保護機制，是國有林場改革的重要內容之一。

2 ? ?案例現狀

福建省閩侯白沙國有林場由原福建省閩侯白沙國有林場與原福建省閩侯桐口國有林場合并而成，屬于公益一類事業單位，編制72人，現有在編職工人數54人、編外人員13人。場部設置7個科室，下設10個工區。林場經營總面積5 971 hm2，林地面積5 892 hm2，其中公益性林地占林地總面積的70%以上。該林場擁有森林蓄積量93.5萬m3，林分平均蓄積量達14.0 m3/667 m2，是全省平均蓄積量的2.2倍;有國家儲備林1 359 hm2，其中花櫚木（鄂西紅豆樹）等珍貴樹種104 hm2;有油茶林507 hm2，其中省級油茶林木良種基地34 hm2。該林場森林覆蓋率達93%，是福建省造林綠化工作先進集體單位，在保護閩江下游生態環境和環福州綠色屏障方面發揮了重要作用。

3 ? ?森林管護的意義

在國家層面，黨中央對生態文明事業的建設已經作出了頂層設計，習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念已經在全面落實。2012年黨的十八大中，黨中央提出了新時代發展內核，即不斷完善生態社會主義制度。在中國全面進入社會主義新時代后，建設美麗中國成為了全社會的共識。生態文明建設必不可少，國有林場在我國生態文明建設方面發揮著重要的作用。做好國有林場的日常管理和森林資源養護，對實現中華民族長遠發展、建設生態文明具有重要作用。

福建作為全國第一個生態文明試驗區，將引領國家生態文明建設和體制改革。林業作為生態建設的主體，在維護經濟社會發展中發揮著不可或缺的作用。如何建設一支高素質、專業的森林保護隊伍，對生態建設至關重要。社會發展在給人們帶來生活享受的同時，也對自然環境造成了一定的損害。作為自然資源的重要部分，保護好森林資源是確保我國林業生存和進一步發展的重要基礎。林場管護主要是通過定期或不定期巡山的方式，及時發現轄區內的森林大火、病蟲害，防止非法活動，例如狩獵和殺死野生動物、盜殺野生植物、非法砍伐林木和侵占林地等。

4 ? ?國有林場引入社會購買服務的背景

從20世紀五六十年代開始，我國在一些無林、少林以及荒山比較集中的區域大力經營以造林和資源種植為主要功能的國有林場。在這段時期，國有林場是全額撥款事業單位，大多由國家和省直接管轄。1980年以后，國家下放了國有林場的管理權，并使其逐漸成為公共機構。自此，國有林場既沒有享受到事業單位應有的政策扶持，也得不到企業的自主管理權，其發展進入瓶頸期。20世紀90年代后期，我國大力倡導以生態建設為導向的林業發展戰略，頒布了禁止在生態脆弱地區伐木的政策，國有林場的任務開始向資源保護傾斜，營造林和木材砍伐的任務減少。林場的經費來源不穩定，加之富余職工數量不斷增加，導致國有林場的發展陷入困境。在這種情況下，國有林場亟待改革。

5 ? ?國有林場改革的內容及意義

發展和保護好國有林場是實現林業事業可持續發展的重要基礎，對保護生態文明具有現實意義。

（1）政府出臺了一系列改革措施，對國有林場的功能進行準確定位。通過不斷實踐，明確國有林場職能，即國有林場發揮著保護和培育森林資源、維護國家生態穩定、促進自然資源的開發和保護等功能。

（2）在明確國有林場的職能之后，政府將國有林場進行了分類。第一類為具有公益性質的、類比公益服務機構的國有林場，這類林場承擔著保護和培育森林資源的職責，其管理模式與公益服務機構相似;第二類是主要以市場為導向的經營類國有林場，不承擔保護和培育森林資源的責任，而是追求經濟利益，需要促進企業改制，具有重組條件的林場應停止經營活動;第三類是已經完成企業性質改造的國有林場，不會改變企業性質。政府購買服務是為了實現公益林的管理和保護，特殊情況交由地方政府確定屬性。

國有林場改革可以解決員工的就業和安置問題，并有效保障民生。通過改革簡化林業機構，使該專業機構主要用于招聘專業技術人員和關鍵技能人員，資金包括在同級別的財務預算中。除了機構內的人員外，其余人員通過各種渠道得到妥善安置，大部分人通過購買服務從事森林管理和護理。林業特色產業以及國有林場的內部管理，實行以工作績效為主要內容的收入分配制度，工作人員積極性被充分調動。

此外，相關部門人員應當嚴格執行商品林采伐，實現林業特色產業和林場森林旅游經營活動“收支兩條線”管理。

在國有林場中引入社會購買服業務，能夠充分發揮社會公益的作用，進一步減輕國有林場的金融債務壓力和運營壓力。

國有林場往往存在部分不良金融債務，在林場的金融管理改革過程中，林業管理部門和相關金融管理部門如銀監會、財政部應當及時涉入，制定具有針對性的解決政策并及時審批下放，緩解國有林場的金融壓力。

在不良金融債務的處理上，應當進行嚴格核定和考察，通過貸款延期以重組債務，按照相關規定進行核銷，開發具有國有林場特色的信貸產品，拓寬其社會融資的渠道。

同時，加強國有林場的基礎設施建設，改善職工的生產生活條件。政府應根據實際情況，加大對國有林場基礎設施建設的支持力度，將國有林場道路納入省級道路網規劃，加快國有林場電網升級，積極推進國有林場生態遷移。

國有林場改革建議停止對天然林的商業砍伐、加強森林資源管理、實行禁產政策。這標志著國有林場進入歷史發展的新階段，從開發利用到綜合保護，已經形成了原始林區利益鏈改革機制。改革突出了森林資源管理和保護機制的創新。在國有林場公益林的日常管理中引入市場機制，通過合同和傭金引入社會購買服務，并且所有可以通過購買服務實現的目的都必須采用社會購買。

6 ? ?林場管護引入社會購買服務的必要性和優勢

白沙林場改革前后對比，見表1、表2。引入社會購買服務具有以下優點。

（1）林場自身的護林員數量逐年減少。在過去的20年，林場主要雇用管理人員、專業技術人員和關鍵林業技能人員。

（2）護林員的年齡逐年增加。由于護林員的工作具有森林管理和保護的特殊性質，要求護林員具有較強的身體素質和適應能力。

（3）通過待遇對比可知，采用購買服務后大幅降低了護林成本。

（4）購買服務有利于解決當地貧困農民的勞務輸出問題，提升了當地閑置農民的收入。

（5）通過購買服務，招募當地人為護林員，讓他們了解山區的地理環境。

7 ? ?建議

（1）有關部門應積極落實森林資源日常管護引入市場機制，向社會公開購買服務，制定配套政策。

（2）林場應制定并出臺《購買式森林管護管理辦法》，明確森林護林員的管理范圍、管理職責、管理措施、管理與保護質量要求、管理與保護期、管理與保護報酬、獎懲措施等。

（編輯：周宏燕）