實現自然資源“一張圖”管理的對策

趙 鵬

（清水縣自然資源局，甘肅 清水 741400）

過去因機構設置等原因，承擔國土、林業、環境等職能的管理部門，在各類資源的管理過程中，需要了解各自管理范圍內各類資源的現狀、底數，所以，分別按照各自的行業規范，進行了“國土資源一張圖”“林地落界一張圖”“生態紅線一張圖”等原分屬于不同管理部門的規劃圖工程建設。但是，各類資源數據的共享使用存在分類標準上的差異，導致各部門之間在資源的管理利用上存在矛盾。隨著機構改革工作的逐步完成，自然資源部門將原屬于國土、林業、草原等各類資源行業的工作進行整合，面臨的最大問題是將原來分屬不同管理部門的資源圖進行有機整合［1］。自然資源“一張圖”的建立與完善對于改善民生福祉、提高我國的國際形象力和競爭力、更好地承擔國際交流過程中的大國責任都具有重要作用，全面掌握我國自然資源的基數、底數和基于現狀的自然資源的發展潛力，還將為提高社會發展質量提供強有力的數據基礎保證。

1 認識“一張圖”，應具有長遠目光

“山水林田湖草”是最具有代表性的自然資源的總稱，而在機構改革之前，每一項資源有其自己的管理部分，一旦發生不同資源的劃分和矛盾糾紛，就會出現“小讓大、弱讓強”的現象［2］。當地政府根據當地自然條件規劃的發展思路不同，會出現合理但不科學的調劑使用，行政區劃等級越低，這種趨勢越嚴重。從國家層面來看，造成這種局面的原因有很多，如有歷史原因，即我國按照各自的職能分工和管理需求，國土、農業、林業等部門和機構先后擬定了不同的土地調查、統計分類體系［3］；區劃過程中的人為原因，如勘界區劃人員學科技術水平的限制、從業人員技術能力與水平參差不齊；地方政府的經濟社會發展導向和目標考核，簡單來說就是“林業部門認為耕地紅線以外的土地都是宜林地，而草原管理部門認為耕地紅線和有林地以外的土地都可以用于人工種草”，雖然說法上有些夸大，但在目標責任考核要求下，類似問題較多?！吧剿痔锖荨敝挥性凇耙粡垐D”的前提下才真正具有考核比較的價值。隨著自然科學的發展，特別是近年來信息化技術的發展和地理信息技術的利用，信息精度、運算水平、信息處理水平不斷提高，讓地方政府的目標考核甩下“考核目標只增不減”的包袱，讓“一張圖”真正落地見效，才能促進各類資源有機結合與利用，將可持續發展的自然資源利用理念貫穿社會發展的始終。

2 搞清“一張圖”，讓自然資源“各司其職”

隨著近年來城鎮化進程的不斷加快，異地搬遷、危房改造等人居環境改善工程，為居住在山區、地質條件差、生態環境差等地的群眾解決了住房安全問題，同時小城鎮集約化的安居房建設節約了水、電、交通、信息等基礎工程建設成本，快速地讓市民享受國家發展紅利。但是遺留了一個問題——“舊村復墾”，是復墾成農田發展農業，還是復墾成宜林地植樹造林，或者是復墾成原始地類使其自然次生發展?，F行的基本做法是“占一補一”，即安居工程占用了耕地，就復墾成耕地，以此類推，這種方法不盡科學合理。我國自然村布設大多成型于中華人民共和國成立以前，秉承文化傳統，舊村周圍大多栽植了樹木，按照林業地類的劃分，大部分村莊舊址的地類屬于有林地，復墾成耕地不符合實際，當然這是理論上的思考。舊村復墾的項目實施單位不會在項目實施過程中告知林地管理部門，林業管理部門使用的森林資源圖庫中將舊村莊標注為建設用地，自然也不會即時要求有林地的主張。這當然不是不作為行為，林業部門重點關注的是那些通過現場核查確定了地類權屬的林地林班，程序規則上“誰都沒有錯”，但是造成了損失，直接影響的是包含森林覆蓋率和森林蓄積量增長在內的兩項硬核考核指標，同時間接對林木采伐證的辦證管理、木材運輸證的核發管理等造成影響。這只是一個簡單的事例，引申出來的問題是“應該誰都管而誰都沒管”，結果是“誰都確實沒有責任”。

3 使用“一張圖”，讓自然資源物盡其用

如果說客觀存在的各種自然資源是科學合理使用資源的地基，那么“一張圖”就是高樓開建前的地基取平，直接決定建筑質量。長期以來，糧食作物種植逐漸暴露出低效產出的軟肋，土地撂荒問題在山地山區表現尤為明顯，取而代之的是干鮮果產業和苗木栽植，這與人民追求更高品質生活和改變飲食習慣相適應，市場上應季、反季的各種水果保證了市民多種營養需求，大力發展城市綠化和國土綠化建設工程滿足了市民對居住環境改善的要求。于是本應在宜林山地發展的干鮮果產業和在苗圃地發展苗木產業轉向進入了基本農田紅線之外的農田中，而這確實符合農田利用實際，既解決了土地荒蕪帶來的衰落破敗的視覺景觀，又在一定程度上緩解了因田地內荒草堆積帶來的野外火災隱患，這是發展之初。在發展的第二階段，果樹到了掛果期，良好的果品質量和巨大的市場需求促使果農擴大生產，近年來林權抵押貸款備受歡迎，可以直接解決果農擴大生產的資金需求，但是耕地土地地類頒發林權證得不到法律的支持。發展的第三階段，果樹到了衰敗期且果農再無擴建生產計劃，成規模面積的經濟樹種需要全部伐除清理以恢復耕地生產條件，需要辦理林木采伐相關手續，這時土地又擁有了耕地和林地的雙重身份。所以，以土地資源為例，應在科學合理的基礎上調劑使用土地，而不是劃定使用，在保證社會經濟發展需求的基礎上讓土地動起來、活起來。

4 管理“一張圖”，確保自然資源可持續發展

草地和宜林地、灌木林地在區劃界定過程中界限不明確，在山地山區表現最為明顯，不同法律的適用條件會造成管理重疊區域自然資源的無害化損失。以臨時占用地類為例，建設項目使用林地審批的批準期限為2 a，占用期滿后，用地單位必須恢復林業生產條件；臨時占用草原審批的批準期限為2 a，占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。行政審批的起點決定了占用期滿后恢復生產的地類類型。同樣的，行政執法行為發生時，不同的適用法律會形成不同類型的處罰決定，有可能出現一個案件由不同部門處罰2 次的重復處罰現象，這與法制社會的建設基礎相悖。一旦發生這種情況，會直接導致政府公信力降低。

5 加強部門協作，找準“一張圖”閾值平衡點

現代社會各類自然資源是一個有機統一的整體，基本農田保障了糧食供應安全，森林生態保障了氣候環境健康穩定，河流湖泊的穩定運行關乎工業生產和社會安定等。每一種資源都不可或缺，但在各種自然資源相互交錯影響的過程中會出現平衡點，暫且稱之為“閾值”（低于該值滿足不了需求，高于該值不會獲得正相關的收益）。以糧食生產閾值為例，合理的糧食作物種植供應應考量國家糧食儲備需求、人口自然增減、氣象水文條件的科學預報、國際市場大宗糧食交易價格的合理評估等直接影響糧食供應的綜合因素后規劃確定。以2017 年甘肅省清水縣小麥平均667 m2產量202 kg 為例，小麥種植收益率幾乎為0（667 m2良種10 kg、40 元，化肥50 kg、80元，除蟲農藥和催化藥劑10元，農機收割80元，秋收后播種時的秋耕80 元，秋播人工折價80 元，支出共計375元。而小麥平均出售價格1.95 元/kg，667 m2小麥收益共計383.8 元，加之糧食出售的運輸成本）。平均667 m2產量只是小麥產量在統計學上反映數據集中趨勢的一項指標，實際的小麥667 m2產量應呈現為平均產量兩側的不規則的數值分布，低于當地平均667 m2產量的小麥種植地塊就會出現種植收益為負值的情況。所以，土地作用于糧食生產的“閾值”平衡點應在作物產出與經濟效益評估為0以上的土地部分。

6 結語

自然資源“一張圖”的建立與完善是現代科技和信息化發展的必然結果，是中國特色社會主義現代化建設過程中自然生態部分基礎建設的門檻，擦干凈鞋子，刷掉鞋底的泥，大踏步邁過門檻，才能讓前進的道路更加平坦、行進的速度更加快速，自然資源的保護和利用才能保質保量。