法治、治理與國家能力

黃蘭松

(山東大學(威海) 法學院，山東威海 264209)

一、法治與國家治理的張力

在經典社會理論家那里，“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃它自己的個人事務”。(1)[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國社會科學出版社1997年版，第73頁。當前，研究國家治理現代化的論者，多在論證法治與國家治理存在內在或外在的聯系。例如在張文顯教授那里，現代法治即為國家治理注入了良法的基本價值，提供了善治的創新機制。(2)參見張文顯：《法治與國家治理現代化》，載《中國法學》2014年第4期。莫紀宏教授亦認為，國家治理體系和治理能力的現代化的重要標準首先是國家治理體系的法治化，因而國家治理體系和治理能力現代化必須要尊重法治原則。(3)參見莫紀宏：《國家治理體系和治理能力現代化與法治化》，載《法學雜志》2014年第4期。在筆者看來，當前占支配地位的法治觀念雖說與國家治理在理念、價值和制度層面存在正相關性，但也存在一定程度的張力；對該問題的重視，有助于彌補這些裂痕，更好地理解國家治理體系和治理能力現代化的實踐本質。

(一)價值立場的區別

1.法治是規則之治；國家治理除規范性要素之外，在一定范圍內容納了某些政治性、決斷性、人格性的要素。第一，法治堅持的原則是，公民的基本權利和自由是不可讓渡的，是不能根據社會功利、政治交易的理由進行算計和限制的。“在法治制度下，公民私人及其財產并不是政府管理的對象，并不是政府

可以為其目的而使用的手段”。(4)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社2012年版，第339頁。對于國家治理而言，公民基本權利的實現不僅取決于政治體制、物質生產方式、區域發展均衡水平、城鄉結構、資源稟賦等要素的發育程度，而且治理需要在多重結構性約束條件、目標之間進行綜合權衡。第二，法治所肯定的不唯是人權保障原則，而且是在相互競爭和沖突的諸社會價值中堅持權利優先于德性、正義優先于功利、正當優先于至善，換言之，法治原則中包含著預設的價值排序和優先原則，這些原則應當是不分時間、地點和適用對象而得到嚴格貫徹的。但國家治理卻主張，政治秩序當中的價值排序必須以特定的時空結構為基礎，以本民族的生活經驗和歷史記憶為參照；不僅如此，用以實現這些價值目標及其排序的制度結構也必須是因時因地的。第三，現代法治對公共權力的約束，所依賴的是一些理性化的規則和原則，一般性、抽象性是這些規則的典型特征。“一種政府治理的活動乃是依據規則而展開的，而這些規則的主要目的就在于告知個人什么是他們在其間進行活動的責任范圍”，(5)[英]哈耶克：《個人主義與經濟秩序》，鄧正來譯，復旦大學出版社2012年版，第16頁。法律至上意味著，政府的行動，特別是那些事關公民基本權利與自由的決策，只能從一般性規則出發，而不能出于其他個別的政策目標。而國家治理卻意味著，除抽象規則之外，國家還必須具有自主的意志表達和國家理性，依法治理僅僅是國家治理體系結構中的一個組成部分(6)參見應松年：《加快法治建設 促進國家治理體系和治理能力現代化》，載《中國法學》2014年第6期。；此外，統治者還具有相對穩定的政策偏好，某些政權機構還形成獨特的行為模式。

2.現代法治理念建立在自由主義的哲學學說之上，重視個人權利的保護；國家治理對集體性權利較為關注。自由主義哲學主張，個人而非國家、家庭等人為造物，才構成社會秩序的基石。“一個法律體系是一系列強制性的調整理性人的行為并為社會合作提供某種框架的公開規則。當這些規則是正義時它們就建立了合法期望的基礎……如果這些要求的基礎不可靠，那么人的自由的領域同樣不可靠”。(7)[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2009年版，第184頁。因此，法治的原則和制度安排的出發點，是肯定自利的政治價值，鼓勵個人運用自己所掌握的知識、技藝和理性去追逐私人目的。也正是從這種方法論的個人主義立場出發，這種法治觀念對那些集體主義的思想方式和公共政治文化重視程度不夠。相形之下，國家治理對集體性權利較為關注。比如在自律性市場擴張的條件下，國家必須對社會提供足夠的保護；在跨體系社會的現代變遷中，必須維護某些生活方式和文化慣習的獨特性；在文化、制度、族群、民族、語言、宗教多元的民族國家內部，必須對少數族群的“承認的政治”做出制度回應。

3.法治是價值普遍主義的；在國家治理領域，除規則外，經驗、“本土資源”等因素發揮著重要作用。誠如德沃金所言：“政府必須不僅僅關心和尊重人民，而且必須平等地關心和尊重人民。它千萬不要根據由于某些人值得更多地關注從而授予其更多的權利這一理由而不平等地分配物品和機會。它千萬不要根據某個公民的某一集團良好生活的概念更高尚或高于另一個公民的同樣概念而限制自由權”(8)[美]德沃金：《認真對待權利》，信春鷹等譯，上海三聯書店2000年版，第362頁。法治的核心價值是維護人的尊嚴與價值，認可每一個人視作平等的個人而受到平等對待的權利。更為重要的是，在法治社會，“公民有權主張把他們的人格看作是獨立的，而不能等同于任何特定的善觀念。給定他們有形成、修正和理性追求一種善觀念的道德能力，他們作為自由人的公共同一性，不會受到他們的善觀念歷史變化的影響”。(9)[美]羅爾斯：《羅爾斯論文全集(上冊)》，陳肖生等譯，吉林出版集團2013年版，第457頁。法治開創的是一種將自由賦予所有人的制度，“這樣一種社會制度之所以能發揮有效的作用，并不取決于我們是否能找到一些好人來運作這種制度，也不取決于所有的人是否能夠變得比他們現在更好；相反，這種社會制度乃是經由多樣且復雜的人而發揮作用的”。(10)[英]哈耶克：《個人主義與經濟秩序》，鄧正來譯，復旦大學出版社2012年版，第10頁。法律上平等的基礎是對個人欲求和正當利益的肯認，而非對道德德性或誡命的強調。平等建立在正當而非善的觀念之上。但在國家治理領域，其依賴的路徑往往是經驗主義、漸進性的且高度依賴“本土資源”。這就決定了其在制度設計中對相同的方面做出同等對待的同時，還必須對不同而又不可通約的部分給以區別對待，將抽象的形式平等與差異平等結合起來。另一方面，在保證制度供給的前提下，治理還需要地方性知識和生存性智慧的補充、支持，特別是那些民間自發形成的、非邏格斯主義的、不預設價值立場和意識形態承諾的、尚未被明確闡明的實踐性知識，(11)參見鄧正來：《“生存性智慧”與中國發展研究論綱》，載《中國農業大學學報(社會科學版)》2010年第4期。惟其如此，才能保證制度結構、思想觀念、政策選擇的適應性，降低國家治理的社會成本。

(二)制度層面的張力

1.對法治來說，權利不僅是國家權力的邊界，而且根本就是國家權力的目的；治理通過對社會民主因素的吸納呈現出多中心的開放結構，更重視公共參與的作用。良序社會的實現依賴的是主體間的自由交往，尤其是國家與社會領域之間的制度性協商與互動。雖然法治與民主同為控制政治權力的制度手段，但兩者的立足點是存在差異的。法治對“利維坦”這頭怪獸的馴服依靠的是“客觀規范”和“主觀權利”，它要求權力的運作必須公開、透明、足夠規范。民主則意味著負責制政府，它對統治者的控制，更多的依靠的是公共意志及其理性權威，其核心乃在于通過多數積極公民的廣泛競爭與政治參與，對統治者的私人偏好施加約束，以保證政府對人民的信賴和利益負責。在法治看來，“法律的目的不是要廢除或限制自由，而是要保護和擴大自由”，(12)[英]洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳等譯，商務印書館1964年版，第35頁。而在民主眼中，公民的公共政治生活及其一系列的政治權利，卻具有獨立且根本的政治價值。更為重要的是，為實現人民當家做主這一根本憲法原則，無論是對現實中改革的路徑選擇，還是在立憲體制的解釋、政治制度的合法性等問題中，都應該堅持民主的重要地位。

2.法治上的平等側重機會平等，反對法外特權；治理更重視公平價值，實現分配正義。“法治的理想，要求政府既強制他人遵守法律——而且這是政府惟一有權壟斷的事情——又要求自己也依同樣的法律行事，從而和任何私人一樣受到限制。”(13)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社2012年版，第335頁。現代法律上的平等，其宗旨一方面在于反對歧視待遇和等級特權關系，另一方面在于保證人們對于不可預知的未來享有平等的機會。相反，現代民主更加注重的是政治自由的公平價值，為防止少數人通過對經濟資源的壟斷而間接控制政治生活，其要求國家對社會資源進行權威性的再分配，以實現分配正義。

法治中的高級法觀念、內部秩序、法律先于立法、法治政府、形式理性、平等尊重及人的價值與尊嚴原則，所提供的皆為一種普遍正當性的判準。比較而言，國家治理推崇的卻是有效政府、實踐理性、實質正義、績效標準和目標導向——只有在這一視野下，我們才能理解它對績效合法性的偏愛。另一方面，不僅包括抽象的價值與原則，法治原則的正當化功能還體現在正式的法律制度、程序設置上。但正如亨廷頓(Huntington·Samuel·P)所說的：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”(14)[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2015年版，第1頁。治理的結果導向即決定了，正當化的標準并非實踐的邏輯，其并不假定制度與人的行為之間具有單一、直接或必然的相關性；治理最終所欲的是一個良序社會，而非單純停留在符合法治原則的社會基本結構或基于法律的公共正義觀上面。一言以蔽之，法治意味著對國家的約束，而治理恰恰需要國家能力。因而，法治和國家能力對優良治理的實現尤為重要。

二、實現優良治理需要法治和國家能力

國家治理的精髓乃在于綜合運用意識形態表達與政策實踐、正式制度和非正式制度資源、抽象規范與政治決斷、政府集權與行政分權、頂層設計與地方實驗，以實現優良治理。治理以“善治”為導向，其核心是規則基礎上的多元互動、協調與合作的過程。(15)參見魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現代化》，載《法學論壇》2014年第2期。治理固然不同于統治，但要實現優良治理，除公民、社會等自治性因素外，還需要法治和提升國家能力。

(一)實現優良治理需要法治

中共十八大以來，國家高度關注法治和治理問題。習近平在中共十八屆三中全會中指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依法治國”。中共十八屆四中全會將全面推進依法治國，促進國家治理體系和治理能力現代化作為國家的重要發展目標。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對全面實現國家治理體系和治理能力現代化提出了明確的時間要求。

在我國，以法治的方式進行國家建構，實際上是政治和治理現代化的要求，這一戰略主張建立在對三重傳統或歷史經歷的反思的基礎之上。第一重反思針對的是中國古代盛行的大一統的專制秩序。這種秩序形態運用宗法血緣關系而非自由契約來組織社會關系，個人是一個義務承擔者而非權利主體，它被限制在狹小的交往范圍內，被組織到各種目的性的共同體之中，被整合進等級森嚴的禮儀秩序之中。在這種社會組織形態中，平等的關注這一要素恰恰是其所欠缺的。并且，專制者的權力是無限的，雖然當時也存在明文的法律和規則，但這些法律只是用來約束人民而非用來控制統治者的恣意的。第二重反思的對象是中國近代化過程中的國家失敗。在推翻帝制之后中國的國家建構遠未完成。這表現在國家權力雖然被民主革命打碎了，但它卻并未走向理性化的軌道，并沒有被有效組織起來，反而呈現出封建化的趨勢，即原本無所不包的專制權力被分割成條條塊塊，專制等級秩序因之不斷小型化。另一方面，這些專制權力卻并不能有效地滲透進社會，以進行有效的治理，這就導致了社會秩序的崩潰和近似無政府主義的狀態。第三重反思在共和國的國家主義的社會主義革命和實踐之上。經歷人民民主革命所建立的共和國，最初所建立的是一種國家主義的社會主義體制。這種體制的核心是國家而非社會，社會被空前龐大的國家機器所吞沒，從而失去了獨立存在的自由空間。并且，國家主義的社會主義對于社會目標的達成，通過的不是理性化、常規化、制度化的治理，而是通過革命和運動的形式，人民也被強制組織到這種運動當中。可以看出，這三種政治形式其實都不是現代的，它們或者構造了等級化的社會秩序，或者創制了不受控制的國家權力，或者誤解了國家與社會的正當關系。總之，這一切正如福山(Francis Fukuyama)所深刻指出的，中國雖然在世界上最早發展出官僚制國家，但由于其欠缺法治的傳統和有責任政府的觀念，導致其政治發展遲遲難以進入現代化的門檻。(16)參見[美]福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，廣西師范大學出版社2012年版。

實現法治化的國家建構，即是要扭轉這種治亂循環，即國家一旦加強對社會的政治控制，那個人自由就會被淹沒，社會發展因而陷入停滯；一旦國家減輕對社會的壓力，那社會秩序就會陷入普遍的失范和危機。法治化的國家建構既反對任何形式的專制，也拒絕一切類型的無政府主義，它倡導的乃是制度的統治，或者說是制度的專政。它的核心乃是國家主權結構的法治化。它既認可誕生于近代革命過程中的主權，也主張應當把這種主權結構制度化、常規化、理性化，使其變成可控的而非非理性的。不同于過往那種建立在階級力量對比或利益集團的實力基礎上的均衡，這里的均衡是高度制度化的。“主權結構的均衡在本質上就是意志的同一性，在中國的體制里，法律正扮演了一個溝通黨、人民與國家三者意志、最終取得共識的形式理性:人民的意志通過民主集中制成為黨的政策，黨的政策又通過執行成為國家政策，國家政策復次通過立法程序最終成為三者共同遵守的規則與形式，從而實現了三者意志的統一，解決主權結構均衡的問題。”(17)王旭：《“法治之國”命題的理論邏輯及其展開》，載《中國法學》2016年第1期。因而，“法治是治國理政的基本方式，”(18)應松年：《加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化》，載《中國法學》2014年第6期。優良治理的實現必須堅持法治。

(二)國家能力助力優良治理的實現

眾所周知，在“最低限度的國家”的強勢話語裹挾下，多數國家在第三波民主化運動中對全能型政府體制的變革，踐行的是“政治自由來源于國家弱小，而非國家本身”這一信條。這一道德信念認為，國家作為公共權力的合法壟斷者，與公民的個人自由與權利處于對立的兩極。國家權力的專斷使用乃是公民自由的天然威脅。國家權力的擴張，必然會限縮公民自由自主的行為空間，并進而阻礙社會秩序的自發演化和調適。要實現變革，扭轉這一壓制個人自由的趨勢，就必須動用各種手段削弱國家權力。

接下來的經驗事實卻證明，這一改革路徑是存在問題的。國家治理面臨著更為復雜的政治事實，這種事實遠遠不是國家/社會、公共權力/個人自由之類的二元論所能涵括的。公民基本權利與自由的威脅不僅來自于國家權力，如果只是從批判國家這個單一的方向上證成自由，那么就極有可能放任其他對公民權利造成威脅的因素。全能型國家的權力機器在宰制社會、控制個人的同時，也極大地掩蓋了民族的、階層的乃至國家機器內部的矛盾。在這個時候如果單方面地削弱國家權力和正當權威，那附隨的結果很可能不是自由與民主，而是貧窮、動蕩、分裂、戰爭等一系列人道災難。人們開始意識到，“如果政治家根據一定的觀念而首先動搖制度變革賴以進行的制度結構的合法性，國家或決策者也就喪失了基本的行動能力”。(19)楊光斌：《政治變遷中的國家與制度》，中央編譯出版社2011年版，第160頁。把民主自由簡單等同于去國家化的做法，不僅沒能取得預期的政治經濟績效，反而遭遇到大面積的“國家失敗”和“民主危機”。因此，國家能力問題重新受到治理理論的重視。近來歷史終結論者弗朗西斯·福山( Francis Fukuyama)構筑的政治發展理論，即可以看做其中的一個代表。

經典的現代化模式是經濟上的自由市場制，再配套政治上的立憲民主制，這一點在冷戰結束、歷史終結的時代氛圍中更顯得不證自明。福山的重要轉變在于，他把“國家建構”引入自身的問題視域，并與“法治”、“有責政府”相并列，視其為決定政治興衰的三個制度性要素之一。福山指出，“最深刻意義上的法治意味著：社會產生共識，其法律是公正和既存的，能夠約束其時統治者的行為；享有主權的不是統治者，而是法律；統治者的權力只能來自于法律，方才享有合法性”。(20)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2014年版，第236頁。負責制的政府則意味著，“統治者相信自己應對治下的民眾負責，應將民眾利益置于自身利益之上”。(21)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2014年版，第289頁。在福山看來，近代的官僚制國家，解決了政治權力的理性化、集中化問題，保證了基本的社會秩序；有責政府提供了政府的基本倫理和自下而上的反饋機制，有效地制約了統治者的利益偏好；而法治則為國家和政府提供了明確闡明的規范約束，為國家行為的合法性提供了人權與自由這一道德判準。這三個制度性的互相制衡，構成了現代政治發展的關鍵動力。同時，他認為，國家能力即國家制定并實施政策和執法的能力，特別是干凈透明的執法能力，是決定一國走向的第一推動力。(22)參見[美]弗朗西斯·福山: 《政治秩序的起源: 從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2012年版，第7、 429 頁。

國家能力(State Capacity)最初是由比較政治學和國際關系理論提出的。不同時期、不同學者對國家能力的內涵界定相當不同。西達·斯考切波認為，國家能力就是指國家在復雜的社會經濟條件下實現其目標的能力。(23)參見Theda Skocpol,“Bringing the State Back in: Current Research”,Bringing the State Back in，ed.by Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer，and Theda Skocpol，New York:Cambridge University Press，1985，p.9．米格代爾“將國家能力界定為國家的中央政權機構調動社會經濟資源，協調和約束社會關系及社會組織的能力。國家能力將直接影響國家能否有效實施其政策及目標偏好”。(24)黃秋菊：《經濟轉型進程中的國家制度能力演進：中俄轉型的比較政治經濟學分析》,經濟管理出版社2013年版,第14頁。顯而易見，米格代爾更加強調的是國家的社會治理角色和功效。福山更偏向于國家能力的規范化含義和公共權威的合法化能力。國內一些學者對國家能力也做了比較系統的研究，魏治勛著重從制度形成能力、制度實施能力、制度調適能力、制度學習能力和制度創新能力五個方面分析國家能力。(25)參見魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現代化》，載《法學論壇》2014年第2期。王紹光認為，國家能力是指國家將自身意志(preference)轉化為現實的能力，用公式表達即為國家能力=國家實際實現的干預程度/國家希望達到的干預范圍。(26)參見王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，生活·讀書·新知三聯書店2007年版，第5頁。他開創性地把國家能力與民主過渡問題聯系到一起，一如其所言：“如果不能建立在政府機構的堅實基礎上，民主就不可能得到發展。”(27)王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，生活·讀書·新知三聯書店2007年版，第57-58頁。因此，強有力的國家能力是民主穩固的基本前提：國家能力或有效政府的概念并不意味著國家機器對私人領域的侵奪和控制，而是重在強調國家的有效性對于民主鞏固的前提地位，以及國家對社會需求的有效甄別和回應能力。還有學者指出，沒有強大的國家能力，法治轉型與建設的成功即便是可能的，也是希望渺茫的，國家能力是法治轉型的必要條件。(28)參見支振鋒：《法治轉型與國家能力》，載《中國圖書評論》2013年第11期。

可見，國家能力并非一個與公民的基本權利相敵對的威權主義或國家主義概念。正所謂“公民權利的前提是存在有效的公共權威。一個喪失治理能力的政府是對公民權利的最大威脅”，(29)王紹光：《民主四講》，生活·讀書·新知三聯書店2014年版，第132頁。對于實現優良治理而言，國家能力同樣至關重要。

三、國家能力的法律提升：走向治理型法治

黃寶玖認為，國家能力是一個綜合的能力系統，由眾多功能性能力所組成，具有復雜的結構，包括維護國家主權與保障國家安全能力、民主法治能力、資源汲取與配置能力、宏觀調控能力、公共產品供應能力、社會關系整合與規范能力、危機應對能力、學習創新能力、自律能力、國際交往能力等要素。(30)參見黃寶玖：《國家能力：含義、特征與結構分析》，載《政治學研究》2004年第4期。米格代爾認為，國家能力主要由滲入社會、調節社會關系、提取資源和以特定方式配置或運用資源四部分構成。(31)參見[美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家》，孫長東等譯，江蘇人民出版社2009年版，第5頁。這提醒我們，國家能力作為一個綜合性的概念，如要準確評估其強弱，并以之為基礎采取針對性的增強措施，最好的方式莫過于從它的構成要素入手。

對于中國而言，作為一個以禮治聞名的共同體，自由憲制和法治并非其自生自發的本土資源。這就決定了其從傳統秩序向近代法制轉化的過程中，擁有獨特的歷史經歷和文明記憶。這種現代化既有基于傳統的再創造，也有對西方法治文明，包括其觀念、價值和制度的大規模移植。對異域法律文明的引進有可能受到本土保守勢力的抵觸，而對傳統文明的復興又有可能遭到現代視角的批判。因而，中國的現代化過程，是各種思想、各種傳統交流碰撞和匯聚的過程。法治中國的理念，是對各種文明傳統的包容與綜合。

我們探索的法治是一種有利于國家能力提升的治理型法治，這種治理型法治是嵌入國家治理的結構與脈絡之中的，其將分別從制度化能力和合法化能力兩方面推動國家能力的增長。

(一)法治對國家制度化能力的提升

歐陽景根等人認為，一國的制度能力可區分為動態與靜態兩種形態。前者指國家的制度制定(供給)和實施能力，后者與制度的制定和實施相關，指國家官僚機器的能力。他們特別指出：“一個國家在其現代國家的建設與成長過程中， 始終必須加強制度能力的建設。因為只有制度能力提升了， 其提供公共產品與公共服務的能力以及資源汲取能力， 才有了進一步提升的制度基礎和保障。”(32)歐陽景根、張艷肖：《國家能力的質量和轉型升級研究》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。筆者認為，治理型法治將從規范官僚機構行動、塑造官僚精英的自我認同、解決制度短缺三個層面提升制度化能力。

1.為官僚機構設置統一的行為準則。官僚機構掌握了大量的權力，也面臨根深蒂固的無組織難題。當前官僚體制所面臨的一系列問題，包括地方政府間的共謀、地方發展性政府體制及其行為方式的形成、立法中的地方利益本位、政府部門利益的法制化等，都與官僚體制只對上級負責，而欠缺共通、穩定的行為規范相關。法律作為國家機構的行動準則，能夠為官僚機構提供統一的行動標準，增強其內部的凝聚力和國家意志的規范表達能力。一方面，法治政府通過職權法定、監督法定、行為法定、程序法定、責任法定，(33)參見楊小軍：《論法治政府的新要求》，載《行政法學研究》2014年第1期。可以有效地克制權力任意和權力失約問題，糾正政府“經濟利益最大化”的偏好。另一方面，法律作為一種約束競爭的合約安排，可以為央地關系、地方政府間的競爭與合作關系提供穩定的制度框架，減少任意性權力的行使，促進央地關系和地方競爭關系的法治化。

2.塑造官僚階層的價值認同。傳統中華帝國的治理，雖然也始終伴隨集權與分權的矛盾，但其儒家官僚制卻存在一個明顯的優勢，即官方推崇的儒家學說為其提供一套整全性的價值體系，而儒生階層作為這套價值觀念的負載者，既能夠據此而形成對自身社會份位的自我理解，也能夠對帝國的制度與禮儀實踐產生穩固的認同。同樣，現代法治不僅規范官僚機構的行為，而且也在塑造其價值觀念，并以此維系后者的凝聚力，確證其與社會的關系、自身的行為方式和責任意識。顯然易見，現代法律的形式理性性格，恰好與官僚制依據抽象規則行政、反對因事而異的行為方式的特點相適應。“一旦政府所擁有的價值和象征在整個社會中成為廣泛認可、毫無異議的價值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價值和象征把自己的權力行為包裝起來。這樣一來，公民就會感到有義務遵守政府的政策”。(34)王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，生活·讀書·新知三聯書店2007年版，第64頁。

3.解決制度短缺問題。制度是為提高人的價值而設，一旦特定的制度安排無法適應變動的環境，或者不能與相關的制度安排相兼容，那么制度短缺問題也就隨之而來。在此，法治首先解決了制度需求的確認問題。所謂“改革要于法有據”，所指的恐怕不單是制度變革必須與現成的規范嚴絲合縫，關鍵是要看是否依據法治的原則、價值，是否運用法治的思維和方式去確認立法需求。其次，法治為制度供給提供了一幅可欲理想圖景，其能對具體的制度安排進行評價、指引。具體而言，法治當中所蘊含的產權保護原則、公平正義原則、秩序機制、人權觀念，既能夠保證國家主導的制度變遷是在合法、正當的前提下進行的，又能夠保證這種制度選擇是在技術條件給定的情況下，能夠最大限度地降低交易費用的安排。

(二)法治對國家合法化能力的穩固

從現代性之自我確證的立場出發，馬克思·韋伯精心闡述了區別于傳統型和超凡魅力型支配的合法統治概念。韋伯寫到：“在此制度下，當根據規則所‘委任’的人要求服從時，服從乃是服從于具有一般性約束力的規范。在此場合里，每個命令權力的擔綱者，都由上述具有合理規則的制度賦予正當性，只要符合規則運作，他的權力即為正當的。因此，服從乃是針對規則，而非對人。”(35)[德]馬克思·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2010年版，第19頁。時至今日，合法性問題不僅牽涉到政治秩序的穩定性問題，而且也深刻影響政治社會的自我認同，因而其對國家治理和國家能力的履行而言至為關鍵。大體來說，法治將從公共政治文化和法律判斷的正當化功能兩個方向上提振國家能力。

1.對于國家建構而言，政治共同體的構成問題應當邏輯地先于政府形式問題，它是一切憲法權力安排的前提。在現代性除魅的條件下，傳統形式的習俗、宗教、倫理逐漸地退縮到私人領域，取而代之的法治成為政治與社會生活的新倫理。于此，“法治中國”等概念的提出說明，法治能夠超越宗教性、地域性、家族性的倫理，為中國人的政治認同和文化身份提供一套普遍、公共的基準。作為一種公共政治文化，法治所提倡的以平等、權利為核心的現代價值觀，屏蔽了傳統世界觀中的形而上學成分，撤除了“文明沖突”的基本條件，因而能夠在多元主義的語境中塑造一種統一而又合乎理性的公民道德和民族文化。

2.“任何支配的持續運作，都有通過訴諸其正當性之原則的、最強烈的自我辯護之必要”。(36)同①。當前治理模式所倚重的政績合法性觀念，已面臨內在的不穩定性和可持續性難題。而在一個組織良好的社會，政治合法性的觀念在一定程度上也是一個基于特定正義觀的道德觀念。在此，法治給出了一種道德世界觀，人們能夠基于其所蘊含的原則、價值、理想達成穩定的社會共識。由此在政治領域，自由而平等的理性公民可以運用這些共享的觀念來對政治支配結構進行合法性評價，并形成對制度的道德忠誠，換而言之，合法性判斷不需要再去參照即時性的利益均衡、卡理斯瑪稟賦或強制權力的集中程度。另外，把法律作為一種合法性標準，不僅可以保證制度結構的正當性，而且能夠實現政治決斷的正當化。法治的觀念、原則和理想鑄造了國民的公共道德觀念和價值體系，公民以此對統治者的人格、偏好是否符合這種道德期待進行考察。因此，基于法律的合法性具有高度的可認受性，其合法性效果取決于社會公眾對權力行使的道德感知、心理判斷和理性推理。如果一種關乎憲法根本問題和基本正義問題的決斷是合乎法治精神的，那么人們就會自發的去認同它。這樣，法治既能夠限制住權威，又能夠正當化權威。

結語

中共十九屆四中全會《決定》指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。國家提出治理問題的本意，就是要繼續擺脫威權/民主、中國模式/普世價值的政體和意識形態爭論，以使治理問題面向“實質的歷史關系”，而非“形式主義的理論”。國家治理堅持的是目標導向、績效標準、結果推理、實踐理性，并以責任倫理為其原則。這意味著國家治理并非不講求現代法治、民主、人權等價值和理想，毋寧說，它更加講求原則與實踐、抽象規范與具體目的、政治正義與社會功利、合法性與政治經濟績效、道德認同與利益滿足的平衡與結合。當前國家治理面臨的不僅僅是政治支配狀態或社會基本結構的正當性問題，而是遍布政治、經濟、社會、文化、生態環境等領域的復雜發展問題，國家治理體系和治理能力的現代化，最終也是為能夠解決這些問題而設。這些存在于國家治理體系及治理過程當中的實踐性難題，既表現為私有產權與公共利益、交易自由與生存權、一代人的正義與多代人的正義等權利和利益的矛盾，也表現為政府與市場、國家與社會、中央與地方、多數人的統治與少數人的權利尊重的結構性沖突。法治與國家能力作為這些內在沖突的一種形式，其調和對于國家治理體系和治理能力的現代化完善而言是不可或缺的一個環節。

在這一背景下，國家治理亦應積極突破法治/人治、民主/專制、人權/國家等意識形態框定，努力將自身嵌入國家治理體系和過程當中，因為無論如何，國家治理都不可能建立在一種保守主義的法治理念之上。現代法治以“正當(權利)優先于善”為根本的邏輯支點，因而法治、人權保障的主要目的，就在于防止“必要的惡”，而非尋求所需的善。法治強調運用平等的法律去限制強制性權力，是為了防止國家對個人自由的干涉；保障信仰自由的權利，是為了防止某些教派通過社會制度而對其他公民、全體的生活方式實行公開壓制。國家治理體系和能力面向的是社會經濟基礎、政治上層建筑與根本生活方式的整體變革與發展，這就決定了它的正當化基本邏輯很大程度上不是“在合理有利條件下”才能貫徹的“權利優先于善”，而是一種發展倫理學。嵌入國家治理過程之中的法治，并不意味著將法制(治)僅僅當做社會控制的工具，它同樣注重法律的價值屬性，只不過其更加強調法治的基本價值與其他價值的協調，如形式合理性與實質合理性的融合，規則范式與決斷論思維的協調。提升國家能力的法治眼中也不是只有實用、功利和權宜，相反，它主張的是原則與實踐、規則正義與結果正義的協調。例如現代法治的重要原則是平等，而在跨體系社會，國家治理實踐中所面臨的平等危機卻是多重的，這就需要將為法治所堅持的“作為公民個人而得到平等對待”的形式平等與能力平等、資源平等、福利平等、差異平等、機會的公平平等等結合起來，一起為國家治理實踐提供整全性的原則圖景。總而言之，治理型法治主張，一種面向變革社會中的政治秩序的法治觀念是可能的。