行政案件跨區劃集中管轄改革試點中的選擇管轄

楊登峰

(南京師范大學 法學院，江蘇南京 210023)

我國行政訴訟原則上遵循“原告就被告”的屬地管轄制度，一審案件由被告所在地的基層人民法院審理。這種固定的管轄制度使管轄法院易受地方黨政機關及其工作部門的牽制和影響，難以獨立行使行政審判權，不利于原告訴訟權利的保障。為擺脫地方干擾，營造良好司法環境，實現司法公正，充分保護原告的合法權利，我國各級人民法院長期探索跨行政區劃集中管轄制度改革。跨行政區劃集中管轄制度在克服原管轄制度所帶來問題的同時又帶來了一系列新問題。但是，在跨行政區劃集中管轄改革試點過程中，有一種選擇管轄模式，以其靈活性可以在一定程度上消減集中管轄帶來的問題，值得研究。下面就這一管轄制度的產生、比較優勢及其合法性問題予以探討，以求得到更廣泛重視和推廣。

一、跨行政區劃集中管轄改革試點中選擇管轄的濫觴

選擇管轄源于1989年制定的《行政訴訟法》，該法第20條規定：“兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。”(1)2014年修訂后的《行政訴訟法》第21條繼續規定了選擇管轄制度，該條內容與1989年《行政訴訟法》第20條的內容完全一致。在1989年《行政訴訟法》規定的管轄制度體系中，選擇管轄的可能情形有兩種：一是第17條規定的“經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄”；二是第18條規定的“對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄”。因此，行政法學界一般認為，“選擇管轄，是指法律規定對某些類型案件兩個以上法院均有管轄權，允許提起訴訟的當事人在其中選擇一個作為管轄法院的管轄制度”。(2)胡建淼主編：《行政法與行政訴訟法》，中國民主法制出版社2017年版，第537頁。可以看出，我國《行政訴訟法》規定的選擇管轄情形只有兩種，適用范圍清晰而有限。不過，在我國行政案件跨行政區劃集中管轄制度改革試點過程中，出現了一種新的選擇管轄制度，被有些法律工作者拍手叫好。之所以說是一種新的選擇管轄制度，是因為這種選擇管轄不是由現行行政訴訟法明確規定的，選擇對象不屬于《行政訴訟法》第17條和第18條所規定的“兩個以上人民法院都有管轄權”的情形，而是在當前行政管轄制度改革試點過程中為地方人民法院創新的由當事人選擇原本沒有管轄權的法院來管轄的制度。也就是說，這是當前改革試點中正在探索的管轄制度。為了區別于現行行政訴訟法規定的選擇管轄制度，也為了便于表述，可稱這種特殊的選擇管轄為改革試點中的選擇管轄或者新選擇管轄制度。

新選擇管轄制度發端于從本世紀初開始的行政訴訟管轄制度改革試點。我國行政訴訟管轄制度改革主要針對一審行政案件“原告就被告”管轄制度所帶來的地方干預問題，(3)《行政訴訟法》(2017)第18條規定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。”改革模式主要有提級管轄、異地管轄和相對集中管轄等。新選擇管轄制度在這一時期的異地管轄和集中管轄改革試點中就有所體現。異地管轄改革試點始于2002年的浙江臺州。這一改革主要將當地政府為被告的案件、原告和第三人為10 人以上的集團訴訟案件作為重大、復雜案件交由異地基層法院審判。其具體操作步驟是，由原告直接向中院起訴，中院審查后，認為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外的基層法院審判的裁定。這種模式被稱為著名的“臺州經驗”。(4)參見郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。集中管轄改革試點始于2007年的浙江麗水。該年9月，麗水市中級人民法院制定實施了《關于試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度的意見》，將全市9個基層法院的行政訴訟案件相對集中，指定由蓮都、龍泉、松陽3個基層法院管轄，行政案件集中管轄改革試點開始啟動。2010年，麗水中院發布的《關于完善行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見》對集中管轄情形與指定程序作了具體規定，其中之一是，當事人起訴時提出異地管轄請求的，受案法院應將該案報請中院決定。同時規定，原告不申請指定管轄，且受案法院認為無移送之必要的，案件仍由受案法院管轄。可以看出，不論是浙江臺州模式還是麗水模式，都是借助指定管轄制度來實現異地管轄或者集中管轄(集中管轄的本質也在于異地管轄)的目的，在這一過程中，原告的選擇性起訴成為指定管轄的邏輯起點或者重要依據。不過，這里的“選擇性起訴”只是異地管轄或者集中管轄的一個要素或者一個步驟，當事人的選擇并不具有決定性，還不能算是本文所要討論的選擇管轄制度。

隨著地方人民法院改革探索的推動，行政訴訟管轄制度改革從局部試點進入全國試點階段。2013年1月4日，最高人民法院印發了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(法〔2013〕3號，以下簡稱《集中管轄試點通知》)。《集中管轄試點通知》提出在全國范圍開展行政案件集中管轄改革試點，即“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”。《集中管轄試點通知》對改革試點的具體部署是，“各高級人民法院應當結合本地實際，確定1-2個中級人民法院進行試點。試點中級人民法院要根據本轄區具體情況，確定2-3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留，主要負責非訴行政執行案件等有關工作，同時協助、配合集中管轄法院做好本地區行政案件的協調、處理工作”。這標志著由最高人民法院自上而下推進的全國范圍內的行政案件跨行政區劃相對集中管轄改革試點工作正式啟動。不難發現，相對集中管轄仍然以實現被告所在地法院之外的異地法院管轄為目的，本質上還是屬于異地管轄，只不過異地管轄的法院相對集中和固定化了。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國重大問題決定》)進一步提出，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”。與此相適應，2014年11月1日，全國人大常委會新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規定，“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”。如此一來，最高人民法院推行的行政案件跨行政區劃管轄制度改革就以中共中央全會決定的形式被確定下來，并通過全國人大立法為其提供了法律依據。從此之后，各地人民法院紛紛按照《集中管轄試點通知》《依法治國重大問題決定》和《行政訴訟法》第18條第2款的要求開展行政案件跨行政區劃改革試點，但各自方法或者模式有所不同。(5)參見江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法》2017年第31期。最高人民法院黨組成員、副院長江必新將各地開展的行政案件跨區劃管轄制度改革歸納為“跨行政區劃法院集中管轄”“鐵路法院跨行政區劃集中管轄”“鐵路法院以外的專門法院集中管轄”“普通基層法院相對集中管轄”“在全省實施異地交叉管轄”等6種模式，其中之一為“當事人選擇管轄模式”。(6)同①。

在“當事人選擇管轄模式”下，起訴人既可以要求由原管轄法院管轄，也可以選擇異地集中管轄法院管轄。采取選擇管轄模式的有福建、浙江、江蘇和山東的部分改革試點地區。它們各自的具體做法也不完全一致，但大多與行政案件集中管轄改革相伴隨且都允許當事人選擇其“心儀”的法院管轄其案件。例如，福建省試行集中管轄改革之后，原告明確要求由原管轄法院管轄，經釋明也不愿跨行政區域管轄的，仍由原管轄法院管轄。浙江省寧波市選擇集中管轄改革，將法院指定與原告選擇相結合，每一個縣、市、區分別對應兩家異地法院，起訴人既可以選擇被告所在地法院起訴，也可以在所對應的兩家異地法院中選擇一家訴訟。江蘇省無錫市在宜興和江陰兩個縣級市試行選擇管轄改革，兩地原告可以選擇本轄區法院起訴，也可選擇另一地法院起訴。(7)同①。山東省的選擇管轄改革則采用片區制，即各中院將本轄區內各基層法院劃分片區，原告可以在原管轄法院起訴，也可以選擇片區內的其他法院起訴。例如，棗莊市將棗莊中院轄區劃分為兩個片區，每個片區包括3個基層法院，當事人選擇本轄區法院起訴的，由該法院受理；當事人不愿意在本轄區法院起訴的，可以選擇片區內其他法院起訴。部分中院也可根據當地實際情況不劃分片區，由當事人在轄區各基層法院之間自主選擇管轄法院。(8)參見劉白鴿：《以當事人管轄選擇權為視角探析行政案件跨行政區域管轄改革路徑之完善——兼論山東法院改革方案的具體構建》，載《山東審判》2018年第5期。

分析上述各地實踐可以看出，當事人選擇管轄具有以下共同特點：第一，自愿性。要不要異地法院管轄，由原告自己來決定；原告選擇被告所在地法院管轄的，可以仍由被告所在地法院管轄；第二，相對性。原告可以選擇的異地管轄法院有一定地域或數量限制，或者是試點區域范圍的基層人民法院，或者是劃定片區內的基層人民法院；第三，決定性。原告選擇異地法院起訴后，符合法定條件的，異地管轄法院即可受理審判，不需通過中級人民法院指定。由此可以看出，這一改革階段的選擇管轄具有了較為獨立的管轄制度的特色。

二、選擇管轄在集中管轄改革試點中的比較優勢

從局部地方試點到全國范圍試點，我國的行政案件跨行政區劃管轄制度改革已經歷了18年的歷史。選擇管轄模式在眾多管轄改革模式中雖不占主導地位，卻具有顯著優勢。

揭示選擇管轄模式的優勢，必須與改革試點中的其他管轄模式相比較。前文已經述及，最高人民法院副院長江必新將各地開展的管轄制度改革試點大致分為六種模式。不過，這種劃分主要是從管轄法院形態的角度進行的，與之一一比較并不能顯示選擇管轄的優勢所在，也無必要。縱觀近二十年行政案件管轄制度改革試點情況看，所有改革模式的目標都是為了實現異地管轄，即將“被告所在地法院管轄”改為“非被告所在地法院管轄”，以盡可能地排除地方黨政機關及其工作部門的干擾，最大限度地實現行政審判的公正，維護司法公信力，保護原告和第三人的合法權益。這里的關鍵問題是，行政案件改由異地法院管轄時，異地管轄法院該如何確定；確定異地管轄法院時，是否給予當事人一定的選擇權。2013年1月4日，最高人民法院印發《集中管轄試點通知》之后，行政案件跨行政區劃集中管轄成為管轄制度改革的主導模式。選擇管轄在很大程度上屬于集中管轄的一種特殊類型，與固定化的集中管轄相對應。換言之，在試行集中管轄改革試點過程中，有些地方允許當事人在原管轄法院以及指定的集中管轄法院之間進行選擇，集中管轄不具有強制性，集中管轄法院不具有固定性。因此，選擇管轄的優勢應當在與固定化集中管轄的比較中加以展示。

總體上，集中管轄改革主要是為克服一審案件由被告所在地基層人民法院管轄(即“原告就被告”)所帶來的問題而開展的。對于一審案件由被告所在地基層人民法院管轄所帶來的問題，最高人民法院郭修江在談及相對集中管轄改革試點的背景時總結了兩點，比較中肯：第一，有的地方司法環境欠佳，行政案件受理和審理受到不當干預。從現行國家管理體制看，基層人民法院的人、財、物往往受制于地方人民政府及其職能部門。縣級法院要審理縣級政府及其職能部門的行政案件，依法糾正違法行政行為，一些地方政府和職能部門就會通過對人民法院人、財、物的管理權進行不當干預。第二，有的地區行政案件分布不均衡，行政審判力量過于分散。在全國范圍內，中東部地區省份受理一審行政案件的數量和人口比較高，西部地區受理一審行政案件的數量和人口比較低。在同一省份范圍內，省會城市和經濟發達城市的行政案件較多，而農村和經濟欠發達地區的行政案件數量較少。例如，一些經濟不發達地區的基層人民法院平均一年受理的行政案件僅有3-5件，甚至更低，但同樣要設立行政審判庭，要有行政審判法官；而一些發達地區的基層人民法院年均要受理數百件行政案件，行政審判法官人數嚴重不足。其結果是，行政審判法官分布不均衡，忙閑不均衡。(9)參見郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。

后來，在推行跨行政區劃人民法院改革試點過程中，最高人民法院副院長李少平在論及推行跨行政區劃人民法院改革試點的原因時談了三點，其中的“是保障跨地區案件審判公正、避免訴訟‘主客場’的需要”和“是進一步優化司法資源配置的需要”基本與郭修江法官論及的兩點理由相同。變化有二：一是在論及“是保障跨地區案件審判公正、避免訴訟‘主客場’的需要”時，除了基層人民法院的人財物受制于地方政府之外，他還指出，近年來，因城市拆遷、農村征地、環境污染、企業破產等引發的大量行政案件牽涉地方利益，案件處理結果與地方經濟社會發展和社會穩定的聯系越來越密切，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手、干預案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，嚴重損害外地當事人的合法權益。二是針對異地管轄所帶來的問題，他認為，跨行政區劃法院集中管轄行政案件有助于明確司法管轄、便于當事人參加訴訟。他指出，一些地方跨地區審理遇到重重阻力，除了地方保護之外，有的則是因為相關案件管轄不明，管轄爭議和管轄權異議增加了當事人訟累，影響了司法效率。行政案件實行跨地區集中管轄避免了立案環節的推諉扯皮，防止老百姓求告無門、有案不立的情況，有利于保障當事人訴權。(10)參見李少平：《為什么要設立跨行政區劃人民法院？》，載《求是》2015年第14期。

就行政案件管轄制度改革而言，不論是相對集中管轄改革還是跨行政區劃人民法院改革，本質都是一樣的，即都是在異地管轄基礎上實行相對集中管轄。從相對集中管轄改革試點和跨行政區劃人民法院改革試點的成效來看，這些改革都在不同程度上達到了預期目的，主要體現有：保證了國家法律得到統一實施，保證了“中央政策的落地生根，有效克服了‘上有政策下有對策’的現象發生”“制度保障公正效果凸顯，行政案件‘審理難’問題明顯改善”“行政訴訟外部環境得到極大改善，行政機關依法行政和應訴意識進一步增強”“行政訴訟審判隊伍持續良性整合，行政審判專業化水平進一步提升”“審判資源正向對流，行政審判質效進一步提升”“司法公信力進一步增強”等，(11)參見江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法》2017年第31期。在很大程度上克服了一審行政案件由被告所在地法院管轄所帶來的問題。但與此同時，相關研究表明，跨行政區劃集中管轄也帶來一系列新的問題。其中，值得本文關注的有以下幾點：

第一，集中管轄后，行政訴訟成本明顯增加。行政訴訟成本增加包括兩個方面：一是當事人(原告、被告和第三人)的訴訟成本。“由于集中管轄是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件交由其他基層人民法院集中管轄，非集中管轄法院轄區的當事人必須到異地集中管轄法院所在地進行訴訟，其在住所地和集中管轄法院所在地之間需多次往返，導致時間和經濟成本明顯上升”。(12)江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法》2017年第31期。這一問題在人口稠密、交通便捷的東部發達省市可能還不是很明顯，但在地廣人稀的西部山區就顯得非常突出。當事人因跨行政區劃訴訟支出的交通費、食宿費等費用明顯增加，對于年老、疾病、貧困、行動不便或居住在偏遠地區的特殊群體而言，這一問題就更為嚴重。(13)以貴州省都勻市法院集中管轄改革試點為例，跨行政區劃集中管轄一審行政訴訟案件的5個縣(市)，最遠的甕安縣城有100余公里，最近的福泉市也有60多公里，偏遠鄉鎮和村的距離就更遠。以前起訴只需到所在縣(市)法院，現在要跑到都勻，以前開庭當天可以返回，現在需要提前一天抵達。參見袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期。在試點過程中，集中管轄法院雖然采取遠程視頻接訪、預約立案、網上立案、巡回審判、電子送達等多種措施來減輕當事人訴累，并取得了一定效果，但總體上不能改變當事人訴訟成本增加的大趨勢。在一些利益不大的案件中，或者經濟特別困難的，當事人有因此放棄訴訟的現象。其結果，有的集中管轄法院的受案數量呈現下降趨勢。(14)同①。二是集中管轄法院的審理成本。審理成本包括訴訟文書送達、與當事人溝通、了解轄區情況、與非集中管轄法院協調等。實行集中管轄之后，集中管轄法院與行政訴訟參加人居住地比較遠，給他們送達訴訟文書的經費與時間成本有了明顯提高；法官與當事人不能直接接觸或者直接接觸機會明顯減少，釋明答疑和協調化解糾紛的難度提高；法官對轄區內情況比較陌生，如果沒有當地法院協調配合往往舉步維艱，但要當地法院及其相關部門(如行政審判庭、法警、人民法庭等)配合，與他們進行協調的難度較大。(15)參見袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期；江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法》2017年第31期；郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。據湖北黃岡基層法院測算，試點工作開展以前，審理常規行政訴訟案件的個案成本約為1500元；試點工作開展以后，集中管轄法院個案成本上升到3000元左右。(16)同①。

第二，集中管轄法院行政審判力量不足，案多人少矛盾逐漸凸顯。由于人民法院沒有人員編制和人事調動權，大多數跨行政區劃集中管轄改革試點法院只集中了行政訴訟案件，沒有或者不能集中行政審判人員。其結果，有些集中管轄法院受理的行政案件數量急劇增加，案多人少矛盾突出；非集中管轄法院不再受理或者受理的行政案件數量急劇減少，案少人多矛盾突出，形成了集中與非集中法院“有案無人辦、有人無案辦”的被動局面。例如，貴州省都勻市法院集中管轄后第一年收案151件，是同期案件數量的2倍。改革前，該院行政審判庭有3名審判員和1名輔助人員；改革后，行政案件翻了一番，但審判人員沒有增加。有調查報告顯示，貴州三家改革法院2013年至2015年的結案率都呈逐年下降趨勢，都勻市分別為100%、98.7%、74.8%；龍里縣分別為100%、96.97%、63.82%；獨山縣分別為100%、95.83%、89.66%。與此相對應，非集中管轄法院行政審判庭則陷于閑置狀態。這是因為，行政案件集中管轄后，非集中管轄法院仍保留行政庭，負責非訴行政執行案件的審查及適用簡易程序案件的審理，并負責配合集中管轄法院做好本地的行政案件協調處理工作和其他屬于行政審判職能的工作。但實踐中，此類案件數量極少。(17)同④。

第三，固定的集中管轄會形成新的利益鏈條，不能長期、徹底排除地方政府的干預。有學者提出，跨行政區劃集中管轄改革沒有真正突破現行司法體制，難以有效維系行政審判權的獨立行使。他們認為，相對集中管轄從本質上講，仍屬于現行司法體制內的微調，沒有觸及根本制度，潛力有限。理由是，在現實政治與行政實踐中，行政機關條塊隸屬、官員定期交流，案件發生地和管轄地的黨委、政府、行政機關負責人之間的聯系千絲萬縷，干預成本較低，僅僅通過相對集中管轄制度無法斬斷這些聯系。此外，固定的跨行政區劃集中管轄會隨著時間的推進，在集中管轄法院和案件發生地區政府之間結成新的共同利益鏈。這樣一來，通過增加干預環節、提高干預成本的方法并不能從根本上解決地方黨政機關不當干預的問題。他們還指出，對這一問題，最高人民法院早已有過警示。早在2008年，最高人民法院針對指定管轄和管轄權移轉可能出現的問題，在《關于認真貫徹執行〈關于行政案件管轄若干問題的規定〉的通知》就指出，應當“防止法院之間固定對應管轄。中級人民法院在指定管轄法院時，應當盡量避免兩個人民法院之間形成規律性的固定對應管轄，防止因此而產生負面效應，影響指定管轄作用的發揮”。但當前的相對集中管轄改革其實就是固定對應的指定管轄，自然難以逃脫新的行政干預的宿命。(18)參見章志遠：《行政案件相對集中管轄制度之省思》，載《法治研究》2013年第10期；袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第4期。

第四，擺脫了地方黨政機關的干預，也失去了地方黨政機關的支持，“案結事了”的審判目的更難實現。有些集中管轄法院的法官認為，“在化解矛盾糾紛方面，屬地管轄有其先天優勢。屬地管轄時，基層法院與地方政府有密切聯系，接受地方黨委領導，普遍建立了由政法委牽頭協調、公檢法各司其職、政府部門積極配合的矛盾多元化解格局。在這一格局中，地方政府與行政機關對行政案件的背景更為熟悉，化解矛盾也更積極，能夠聯動基層自治組織、信訪部門、行政機關、當事人的熟悉群體乃至親人等一切有效力量，以多種手段和方式來共同解決當事人起訴的基本問題。但在集中管轄后，舊的格局被打破，新的格局尚未建立，給行政爭議的實質性化解帶來困難。”(19)李彬、潘偉、夏文浩等：《跨區劃集中管轄背景下行政爭議實質性化解研究》，載《法律適用》2019年第12期。此外，由于得不到地方黨政機關和相關部門的支持，集中管轄法院對于跨地域調解也產生了畏難情緒。有意見認為，集中管轄改革后，集中管轄法院法官由于對案件原管轄地的行政執法環境、當地風土人情缺乏深入了解，再加路途遙遠，對協調化解工作的畏難情緒迅速抬頭，進一步加劇了從根本上化解糾紛的難度。(20)參見江必新：《從跨區劃管轄到跨區劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法》2017年第31期。以南京鐵路運輸法院為例，實施集中管轄后，協同外部資源解決糾紛困難重重，地方黨委、政府參與協調化解糾紛的熱情下降，甚至出現區縣部門、街道直接退回南京鐵路運輸法院工作聯系函的不正常現象。行政機關參與協調的積極性也不高，表示“法院怎么判我們就怎么辦”“法院判多少我們給多少”，行政爭議難以得到最終化解。

第五，跨區劃集中管轄加劇了“行民”銜接不暢，削弱了法院自身化解糾紛的能力。不少行政案件源于民事案件，也有不少民事案件源于行政案件，因此，行政訴訟與民事訴訟之間的銜接即“行民”銜接問題一直是行政審判和民事審判需要認真對待和解決的問題，以便徹底化解行政和民事糾紛，減少當事人在民事訴訟與行政訴訟之間來回奔波。有關調查顯示，行政案件跨行政區劃集中管轄后，這一問題更加突出，主要體現在兩個方面：一是對“行民”案件哪個先審在認識上有分歧時，集中管轄制度加劇了原屬地管轄法院與集中管轄法院之間相互推諉的現象。例如，在不動產登記案件中，當事人向基層法院提起民事訴訟請求確認不動產權利歸屬，法院告知其不動產權屬以登記為準，需先提起行政訴訟撤銷現有產權登記。當事人向跨區劃法院提起行政訴訟時，法院又要求先提起民事訴訟確認產權，當事人進退兩難。在集中管轄改革之前，因行政案件與民事案件多在一個法院受理，行政庭與民事庭可以整合力量協調化解，但在集中管轄改革后，跨區劃法院與各屬地法院往往不在同一區域，很難整合協調，相互推諉現象就更為嚴重。二是跨區劃集中管轄法院審理一并提起的民事訴訟存在法律障礙。這是因為，按照民事訴訟管轄制度，當事人居住地、合同履行地、事故發生地等連接點都不能指向跨區劃集中管轄的法院，跨行政區劃集中管轄法院是否自然獲得相關民事糾紛的管轄權，法律并未明確規定。在行政案件中，需要一并解決民事爭議的主要是不動產登記，但在這一方面，民事訴訟法的專屬管轄制度成為難以逾越的法律障礙。(21)同②。

上述問題中的一些是因為改革不徹底、改革不配套造成的，如集中管轄法院行政審判力量不足的問題，但更多的則是固定化的集中管轄發展的必然結果，如訴訟成本增加、新利益鏈條的形成、“案結事了”目的難以實現、“行民”銜接不暢等，這些問題不解決或者解決不好，跨行政區劃集中管轄改革之路勢必難以長久。應該說，建立在跨行政區劃集中管轄基礎上的選擇管轄正好可以在一定程度上克服或者彌補上述不足。

首先，選擇管轄賦予當事人個案的價值判斷與選擇權，有助于解決集中管轄帶來的訴訟成本問題。法院審判公正不公正，要根據特定法院的公信力、法院的司法環境、案件的具體案情來考量。訴訟成本高不高，要根據當事人的經濟能力、當地的交通條件以及案件的訴訟利益來衡量。同樣的案件在不同條件下，當事人會作出不同的價值選擇和判斷。給予當事人在原管轄法院和集中管轄法院之間的選擇權，就等于給予其根據個案情況自主衡量和判斷的機會，當他們選擇了原管轄法院管轄時，客觀上就不存在提高訴訟成本的問題；當他們選擇了集中管轄法院管轄時，主觀上就等于可以接受較高的訴訟成本。其次，選擇管轄提高了集中管轄法院所管轄的案件的靈活性和不確定性，使地方黨政機關與集中管轄法院之間難以形成和維持新的利益鏈條，從而可以使集中管轄制度成為長期、徹底排除地方政府干預的訴訟制度安排。從各地試點看，選擇管轄不僅允許當事人在原管轄法院與集中管轄法院之間進行選擇，還允許當事人在眾多集中管轄法院之間進行選擇。不難想見，當事人可選擇的集中管轄法院數量越多，地方政府與眾多集中管轄法院之間形成新的利益鏈條的成本越高，難度越大，可能性越小。再次，選擇管轄也有助于解決集中管轄法院人力不足、“案結事了”審判目的更難實現以及“行民”銜接不暢等問題。選擇管轄的存在，勢必意味著有相當一部分當事人會選擇原管轄法院管轄，尤其當案件需要地方黨政機關配合、涉及“行民”銜接問題時，為徹底解決問題，化解糾紛，當事人更有可能選擇原管轄法院審理其案件，這樣一來，不僅行政案件在原管轄法院與集中管轄法院之間得到分流，化解了集中管轄法院的案多人少的工作壓力，也使“案結事不了”和“行民不銜接”問題在一定程度上得到解決。

綜上可見，選擇管轄，這種介于“被告所在地法院”管轄制度與跨行政區劃集中管轄制度之間的當事人自主性管轄制度，雖不能完全徹底地解決兩種制度可能存在的諸多弊端，但卻可以在很大程度上消解它們所存在的不足，有其存在和發展的制度優勢。

三、跨區劃集中管轄改革試點中選擇管轄的合法性

法律制度變革，不僅要考慮它的現實必要性，更要考慮它的合法性。跨行政區劃集中管轄改革試點中的選擇管轄制度也不例外。其實，在跨行政區劃集中管轄改革過程中，合法性問題不僅是改革設計者著力解決的問題，也是學界不斷追問的問題。由于選擇管轄屬于跨行政區劃集中管轄改革試點的一種模式，對于選擇管轄合法性的追問也就裹挾在對整個改革試點合法性問題的討論中。

早在局部地方人民法院試點探索階段，即2002年浙江臺州的異地管轄改革試點和2007年浙江麗水的集中管轄改革試點，為了使改革符合當時行政訴訟法的規定，他們都把《行政訴訟法》(1989)第14條關于中級人民法院一審管轄、第22條關于指定管轄和第23條關于移交管轄的規定，作為其法律依據，因此，在試點方案設計上，他們均將中級人民法院的指定作為異地管轄和集中管轄的中間過渡環節。如前所述，臺州的做法是，將當地人民政府為被告的案件、原告和第三人為10 人以上的集團訴訟案件作為重大、復雜案件，由原告直接向中級人民法院起訴，中級人民法院認為符合立案條件的，作出受理決定并裁定由被告所在地之外的基層人民法院審判。麗水的做法是，將基層人民法院受理后認為需由中級人民法院指定管轄的、當事人起訴時提出異地管轄請求的、當事人以有管轄權的法院不宜行使管轄權或受案法院不處理為由而向中級人民法院起訴的案件，由受案基層人民法院報請中級人民法院指定或者由中級人民法院直接指定集中管轄法院審理。可以看出，這一時期的異地管轄或集中管轄，在運作方式上是由中級人民法院“一案一指定”(裁定)的，至少在形式上看起來完全符合《行政訴訟法》第14條、第22條和第23條的規定。

不過，2013年最高人民法院主導的全國范圍的行政案件相對集中管轄改革試點，將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄，從而將異地集中管轄從“一案一指定”的方式改變為一次性統一指定，合法性問題因此顯得突出起來。這是因為，比之于“一案一指定”，統一指定有三個特點：第一，從指定形式看，統一指定是以規范性文件方式作出的，或者更準確地說，它是以改革試點方案的形式作出的。但“一案一指定”則以裁定方式作出。第二，從指定對象看，統一指定是針對管轄區域內所有的或者特定類型的行政案件。但“一案一指定”原則上僅針對一個特定的行政案件。第三，從指定效力看，統一指定的效力指向未來，對尚未起訴的所有行政案件有效。但“一案一指定”的效力指向過去，僅對已經提起訴訟的行政案件有效。《行政訴訟法》第22條所規定的指定管轄肯定包括“一案一指定”的情形，但是否包括統一指定管轄卻不無疑問。如此以來，人們對以統一指定為特征的跨行政區劃相對集中管轄改革試點的合法性便有了爭議或者疑問。

跨行政區劃相對集中管轄改革的推行者自然認為這一改革是合法的。雖然沒有檢索到他們對集中管轄改革合法性的論證意見，但可以想見，他們既然力推這一改革，自然就默認這一改革是合法的。也就是說，在他們看來，由上級法院一次性將一定地域或者一定類型的行政案件打包指定給有關集中管轄法院管轄，符合指定管轄的基本條件，有充分的法律依據。不同意見則認為，跨行政區劃集中管轄改革試點的合法性值得懷疑，理由有三：第一種理由著眼于前述指定管轄的基本特征，尤其是方式與范圍。他們認為，通常意義上的指定管轄是基于個案的特殊原因，而且是以“一案一指定”的方式；以行政命令方式一次性地將某一區域內的全部或者特定類型行政案件打包指定給某一集中管轄法院管轄，不符合《行政訴訟法》第22條第1款規定的指定管轄的立法本意。第二種理由從指定管轄的地位及其適用要件中的“特殊原因”入手。例如，王春業教授認為，指定管轄和移交管轄處于輔助地位，只有在不能適用地域管轄和級別管轄時才適用指定管轄。指定管轄的要件——“特殊原因”——主要包括特定的事實原因和法定原因。事實原因應指地震、水災、火災等自然災害或事故使有管轄權的人民法院在客觀上無法行使管轄權的情形；法定原因應指因當事人申請審判人員全體回避而無法組成合議庭、不能行使管轄權的情形。相對集中管轄改革試點將作為補充的指定管轄和管轄移轉擴大化，使本來處于次要地位的指定管轄和管轄移轉常態化，違背法律目的，有濫用管轄裁定權之嫌。(22)參見王春業：《論行政訴訟案件的相對集中管轄》，載《山東科技大學學報(社會科學版)》2013年第6期。第三種理由則從人民代表大會監督制度的角度加以審視。例如，侯宇博士認為，跨行政區劃異地管轄制度需要面對地方人民代表大會審查法院工作報告的困境。根據《憲法》第128條和《人民法組織法》第16條第1款的規定，地方各級人民法院對本級權力機關負責，即對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。但實行跨行政區劃集中管轄之后，本地法院審理的是其他地方的行政案件，而本地的行政案件又由其他地方的人民法院審理，發生了錯位，這就背離了我國人民代表大會制度的要求。(23)參見侯宇、陳悅：《行政訴訟跨行政區域管轄制度的憲法學分析——以河南“推磨”模式為例》，載《上海政法學院學報(法治論叢)》2017年第5期。除了上述贊成和反對意見之外，還有一種意見則介于上述兩種意見之間。這種意見對改革試點的合法性秉持相對比較靈活和包容的態度，認定集中管轄為準合法。他們認為，“從立法本意上，集中管轄顯然不符合《行政訴訟法》第22條規定的指定管轄的立法原意。但是，為了解決行政審判的體制障礙，作為一種試點，對《行政訴訟法》第22條指定管轄規定作適度擴大解釋，將其作為集中管轄的法律根據也是可以的。當然，在試點的基礎上，最終還是應當通過修改行政訴訟法，進一步明確集中管轄的法律根據”。(24)郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。

不過，上述爭議在2014年《行政訴訟法》修改之后得到一定程度的化解。修改后的《行政訴訟法》第18條第2款規定，“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”。這一規定類似于《行政處罰法》第16條對相對集中行政處罰權改革試點的概括性授權(25)《行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。和《行政許可法》第26條對相對集中行政許可權改革試點的概括性授權，為行政案件跨行政區劃集中管轄改革試點打開了藩籬，提供了法律依據。按照這一規定，只要經最高人民法院批準，高級人民法院確定的異地集中管轄改革試點就是合法的。但這里依然有兩個問題需要討論：第一，如何看待前述學者提出的人民代表大會監督問題，即跨行政區劃集中管轄是否背離了人民代表大會監督制度。這是因為，《行政訴訟法》第18條第2款僅解決了統一指定管轄問題，單沒有解決人民代表大會監督問題。第二，在行政案件跨行政區劃集中管轄制度中，賦予當事人選擇管轄權是否符合《行政訴訟法》第18條第2款的規定。這是因為，《行政訴訟法》第18條第2款僅規定高級人民法院可以確定跨行政區劃集中管轄，但沒有明確規定當事人可以選擇管轄。

對于第一個問題，筆者以為，認為跨行政區劃集中管轄改革試點背離了人民代表大會監督制度的觀點其實誤解了人民代表大會的監督對象和監督內容。《憲法》第128條和《人民法組織法》第16條第1款規定，地方各級人民法院對本級權力機關負責，即對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。這就表明，地方人民代表大會及其常委會監督的對象是同級地方人民法院，是同級人民法院依法行使審判權的情況，至于同級地方人民法院管轄的案件，只要符合法律的規定，不管是其他行政區劃的還是本地行政區劃的，則無關緊要。如果認為本地人民法院審理了其他地方的或者跨行政區劃的行政案件，本地人民代表大會及其常委會就不能對它監督從而背離人民代表大會監督制度，那豈不是意味著，本地人民法院不能審理任何跨行政區劃的案件(包括跨行政區劃的民事案件)，其結果，即便不進行跨行政區劃集中管轄改革，地方人民代表大會及其常委會對地方人民法院審判活動也存在監督障礙。所以，這種觀點是不能成立的。

對于第二個問題，筆者以為，在行政案件跨行政區劃集中管轄改革過程中試行選擇管轄符合《行政訴訟法》第18條第2款的規定。如前所述，該條款與《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第26條一樣，都是對改革試點的授權性條款，它們既是改革的時代產物，又必須適應改革的需要，必須給予地方改革主體足夠的靈活的積極探索的空間。因此，這是一條具有較大裁量空間的條款。裁量內容可以解讀為三個層面：第一，實施還是不實施跨行政區域集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據實際情況決定。第二，確定多少家人民法院跨行政區域集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據實際情況決定。第三，如何確定人民法院跨行政區劃集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據實際情況決定。由此來看，只要改革試驗方案符合改革目的，沒有超越這一授權范圍，就具有合法性、合理性。行政案件跨行政區劃集中管轄改革的目的在于促進司法公正，維護當事人合法權益。從前文所述的選擇管轄及其比較優勢來看，選擇管轄在各種跨行政區劃集中管轄改革方案中，既能實現最高人民法院實施集中管轄改革的目的，又能夠兼顧各方的利益，符合《行政訴訟法》第18條第2款的規定。

總而言之，即便跨行政區劃集中管轄改革試點當初面臨合法性問題，在《行政訴訟法》修改之后，這一問題已經不存在了。對于選擇管轄而言，也是如此。