國家治理體系現代化的主體之維

陳金釗 俞海濤

(華東政法大學 科學研究院，上海 201620)

繼中共十七大提出了國家和社會治理現代化之后，中共十八屆三中全會再次提出了國家與社會治理現代化命題；中共十八屆四中全會第三次提出國家治理現代化的問題，并將其作為國家的重要發展目標；中共十九屆四中全會更進一步強調要推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系包括諸多要素，制度要素、體制要素、主體要素、能力要素等，其中主體要素是不可缺少的。“既然規范制約著行為，規定了對違反規范的行為進行什么樣的制裁，那就要有主體性、責任性和因果性概念來明確規定什么是遵守規范，什么是違反規范。”(1)[英]本奇卡鵬、[荷]帕肯：《“邏輯與法律”引論》，杜文靜譯，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法(第26卷)》，研究出版社2019年版，第42頁。關于法律主體的研究不僅是主體的行為，還牽涉到主體的權力或權利。但現在的法理學對法律行為研究很多，而對于主體設置的研究不是很充分。國家治理中的法律主體和法律規范體系不是自然物而是人造物，是法律擬制的產物。要實現國家治理體系現代化就要實現國家治理多元主體間關系的法治化。

一、國家治理主體的多元性

從字面含義上看國家治理好像只有“國家”一個主體。但其實這是一個錯覺。因為國家作為擬制的產物，其內涵非常豐富。國家一詞的多義性使得人們在研究國家治理主體時，必須給國家治理一個明確的定義，否則論述無法開展下去。“所謂國家治理，就是在理性政府建設和現代國家構建的基礎上，通過政府、市場、社會之間的分工協作，實現公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動與過程。”(2)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學報》2015年第3期。從國家和社會治理的過程來看，參與國家和社會治理活動的主體，不可能只有國家權力機關。“國家治理體系是指所有參與治理的主體活動的相互結合所形成的總體狀態。”(3)李景鵬：《關于推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《天津社會科學》2014年第2期。國家治理主體的多元性，一是來自國家權力內部的分工，因而在國家之中有多種權力主體；二是與國家權力主體并行的還有經濟主體、社會組織等；三是國家治理的對象在法律上也是以主體的方式存在的，國家治理離不開公眾的參與。國家治理主要是指公共治理，目標在于重構并實現國家(包括政黨、政府等)、市場、社會之間的合理分工與有效協作，最大限度地增進公共利益。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作，這些都是國家治理的實現途徑。在國家治理體系中雖然包括多元主體，但并不特別關注由誰來解決問題，而關注問題是否得以解決，和諧的秩序是否得以建構。(4)對這四個方面的概述參見薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學報》2015年第3期。

在我國國家治理現代化的過程中，各種主體發生了巨大的變化。一是國家權力的主體發生了變化。家國一體的皇權、王權轉變為政黨控制的權力。雖然當今國家管理或治理主體方面與歷史中國有千絲萬縷的關系，但新型的黨國管理機制、體制已經出現。與以往不同的管理主體、法律規范體系以及思維方式構成了現代管理機制、體制。二是作為被管理者的個體身份，也由專制社會的臣民轉變為擁有權利的公民或國民。國家在傳統官民區分(公權、私權或權力、權利)的基礎上還分化出社會組織。初步建構了公權、私權及社會權體系。與之相對應，以刑為主、諸法合體的法律規范體系轉變成了較為完整的公法、私法、社會法法律體系，具體由憲法、行政法、民法、刑法、經濟法、社會法、訴訟法等構成。在主體思維方式上，法治已經成為政治正確的標志，反對專制、人治，走向法治被更多人所接受。隨著作為傳統的被管理對象的個體(包括公民、法人等)主體身份的變化所衍生的問題是權利意識、平等愿望迅速提升，利益主張、正義需求逐步增多，因而僅靠壓制方式的統治難以維持長治久安以及可持續發展的需求，這就需要轉變統治管理模式為法治治理模式。

二、管理思維所導致的主體不平等

管理與治理有質的區別。傳統的管理思維強調了權力主體的控制、管制以及壓服等方面的作用，缺少對治理主體多元性以及共治重要性的認識，缺少在主體間進行間接的、協商說服方式。管理思維所導致的諸多問題與沒有認真對待主體的平等性有關，主體的不平等又與傳統權力思維缺乏包容性有關。

(一)傳統官本位思想遺緒

從中國古代歷史來看，治理國家與社會的主體主要是君主、官吏。君治官，官治民。君主設官為民是傳統政治的主流。“從官僚產生的形上依據來說，上天愛民，設官代天牧民；從官僚權力的直接來源說，君不獨治，設官佐君治民；從設官的社會根源說，民不自治，設官以治民；從君臣的政治責任角度說，君臣合道，設官為民事君；從君、臣、民的政治關系來說，忠君愛民，清正廉潔勤政有為是基本的官僚規范。”(5)參見張分田、商愛玲：《“設官為民”的官民關系論》，載《齊魯學刊》2011年第6期。設官為民屬于民本思想。“為政首重安民，安民必先察吏。”(6)皇上恭：《世宗憲皇帝圣訓(卷十八)》，景印文淵閣四庫全書本。在整個統治管理結構中，官吏如網之綱，庶民如網之目，綱舉目張，抓綱治國。治吏比治民更重要。(7)同②。因此，“明主治吏不治民”(8)王先慎：《韓非子集解》，中華書局1998版，第332頁。。

“官”的本義是“公”，處理國家公務的稱之為“官”，因此歷史上稱禪讓為“官天下”，也即“公天下”，意思是天下人為天下事、“天下為公”，但后來禪讓傳統被禹啟的“家天下”毀壞了。作為“官僚”的“官”隨著古代集權國家的形成而出現。“官本位的正式起源是秦朝，是對官的本來涵義的異化，是伴隨著秦王朝中央集權制度的確立而正式形成的。”(9)韓星：《道統的失落與官本位之興盛——基于中國傳統政治文化的思考》，載《人民論壇》2013年第7期。官本位意識維護和服務于官僚集權體制，這種意識貫穿整個封建社會，涵蓋社會生活的方方面面。在這種體制下，一切政治權力歸于帝王及其所屬官僚。帝王實行專制，人民無絲毫權利可言。帝王之術甚至被稱為牧民之術或馭民之術。將治民稱為牧民、馭民的修辭效果是極其惡劣的，也就是說，它在官僚精英與普通平民之間造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是人群與牛羊馬群不同種群間的鴻溝。“官本主義是長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。”(10)俞可平：《推進國家和社會治理體系和治理能力現代化》，載《前線》2014年第1期。

傳統政治文化的影響是深遠的。有學者評論說，“在21世紀，中國是這個世界上唯一一個將前19世紀的幅員、人口和政治文化保持在主權國家和民族范疇內部的社會。與所有帝國分裂為主權國家的形式不同，中國近代的民族運動和國家建設將前19世紀混合型的普遍主義帝國體制的若干特征和內容直接地轉化到民族—國家的內部結構之中。”(11)汪暉：《現代中國思想的興起》，生活·讀書·新知三聯書店2003年版，第21頁。新中國成立以來，共產黨人對官本位思想的弊病保持著清醒的認知，(12)參見周恩來：《反對官僚主義》，載《周恩來選集(下卷)》，人民出版社1984年版，第418-422頁。中共十八大以來反對形式主義和官僚主義更是被擺在要解決的突出的政治任務上。

(二)一體化思維衍生負面效果

由于中國制度現代化進程伴隨的是革命斗爭以及不間斷的戰爭，因而有一根紅線在牽動著主體分工的運作，這就是在分工基礎上的“分工不分家”的一體化思維。盡管各行為主體存在著較為嚴密的分工，但在管理國家、社會、法人、個人中的同質化程度很高，以至于人們至今分不清政黨、國家、政府、社會之間的界限。不可否認，分工不分家的一體化管理模式對革命軍事斗爭取得勝利，發揮了重要的作用；對社會政治、經濟、文化、社會的發展也發揮了積極的作用，但同時也衍生了一些負面效果：以管制、管理為重心的治理模式衍生了國家萬能、政黨萬能、政府萬能等錯覺。這不利于和平時期以法治為主要方式的國家與社會治理的展開，不利于和諧秩序的形成。

在和諧秩序形成過程中，政黨、國家、政府發揮著極為重要的作用，但這種作用并非萬能。因為，法治之下的秩序是權力主體之間、權力主體與權利主體之間、權利主體之間的和諧；或者說是權力與權力、權力與權利、權利與權利之間的平衡；是權力主體、權利主體共同參與的和諧秩序。單靠一體化的國家管理所形成的秩序不具有可持續性。原本管理、治理的含義并沒有質的區別，只是后來受軍事思維的影響，把管制當成了秩序形成的唯一因素，管制成了管理、治理的精髓，治理所應有的共治參與被忽視。法治是受規則治理的事業，法律面前人人平等，蘊含著主體行為在分工基礎上的合作。行為主體不僅只有服從，還包括共同參與和諧秩序的建構。

就國家和社會的共治而言，治理是對管理、管制的揚棄。在國家治理體系的視野之中，治理活動不再僅僅是管制、管理，主體也不再是單純的國家權力機關，參與共治的主體都應當擔負起相應責任，做到各盡所能、各盡其責。多元主體協同治理是新的治理模式，探尋的是主體間協調、合作的路徑。與管制、管理比較，治理模式是解決公共問題的彈性化機制；是要改變管制壓服模式所帶來的困境，目標是建構和諧共治的法治秩序。然而，在權力分化、身份變更、制度更新、思維轉變中，一些人還殘存為統治而管理的思想，這種思想沒有全面認識政黨國家的基本職能。“根據馬克思主義國家觀的內容，國家有兩項基本職能，這就是政治統治和社會管理。這兩者相輔相成，政治統治要以社會職能為基礎，國家管理的權力產生于社會。”(13)于江、魏崇輝：《多元主體協同治理：國家治理現代化之邏輯理路》，載《求實》2015年第4期。在一體化的思維支配之下，很多人只意識到了國家的統治職能，而沒有意識到對社會治理職能；沒有意識到治理主體的多元化已經是普遍的趨勢。現代化的治理觀念強調主體間的平等、互動、協商、博弈，以超越一體化科層的對抗格局。權力的法治化運作，多元主體的共治格局，權力的服務功能要求國家必須由單一的統治功能向社會服務功能轉化。這就需要分權、下放權力以及轉移權力，由全能型政府向服務型政府轉變。

(三)擬制主體的神化

法律擬制就是在立法、執法、司法過程中，對主體、規范、原則以及思維方式的法律化確認。(14)我們平常所講的法律化，只是在修辭意義上使用，很少有人深究。其實法律化的方法主要是擬制思維的使用。當然，法律擬制分為兩種，一是法律主體、概念、規范等擬制；二是法律事實的擬制、推定。本文所講的擬制不包括法律事實的擬制，主要是研究形式化的法律擬制。法律、法學與擬制思維關系密切。法律擬制是法學、法律、法治思維中的基礎性概念；是關于法律、法治、法學的本體性表達。但法律、法學中的擬制不同于擬文撰寫，可稱為假定、類比、模擬設置，主要是關于主體權責、行為規范的設定。擬制一定有參照的對象，不是自然的存在；不是對自然世界的真實反映，而是滲入了人為的設定。在模擬設定以后就成了意識之中的存在。它的主要功能是對模糊不清的事實、界限不明的主體身份、難以斷定的行為予以明晰的規定。擬制不是被動的反映，而是人有意識的對認知對象的界定以及對行為方式和思維方式的調整；是人的思維能動性的反映。法律創制與事實都是這種擬制思維的延展，要想使法律發揮作用，就必須尊重、使用擬制的法律定義，法律思維、法治思維、法理思維都是對擬制的使用。法律行為、違法犯罪等是依據定義的思考、解釋的結果。離開擬制思維，對法律、法治、法學的理解就會出現一些偏差。現在一些人所質疑的“法律”能思維嗎？“法律”能作為法治的主體嗎？“法律”能行為嗎？其實就是遺忘法律、法學的擬制性所導致的思維迷茫。“徒法不足以自行”也可以理解為是對法律擬制性的認同。法律規范、法律主體以及法律調整機制的創建都需要擬制及擬制思維。

法律主體就是一種人格化擬制(personifying fiction)。(15)參見Hans Kelsen,On the theory of juridic fictions.With special consideration of Vaihinger’s Philosophy of the as-if,trans.Christoph Kletzer.In Legal fictions in theory and practice,ed. Maksymilian Del Mar and William Twining,Dordrecht:Springer,2014,p6.從法律關系的角度看，國家治理主體是類比人得出的擬制概念。有了主體，才能根據法律規范構建法律關系；有了法律關系才能對社會關系進行法律調整。國家、政府、機關、社會組織、經濟組織等只有進行擬人化處理，才能明確賦予權力、權利、義務、責任等，并規定其行為方式，從而成為可進行法律調整的主體。法律所擬制的國家治理主體本身并沒有神秘之處，然而在佩戴了權力的光環后，不怒自威。人們發現，在法律進化過程中，國家、政府以及一些社會組織等太強大，也過于神圣，以至于很多人不敢研究，致使人們忘記了它們的擬制本色，忘記了擬制本來就是“故意的虛構”。(16)參見Lon L. Fuller, Legal Fictions, Stanford University Press,1967，p9.在人們遺忘了權力機構的擬制性后，國家、政府、甚至一些社會組織等都被神圣化了，至少是被神秘化。原本擬制的主體成了權力絕對化象征，本應該大寫的人——這個國家和社會治理的真正主體，反而被矮化成被“牧”的對象。作為自然人的主體性被徹底淡化。在各種參與治理的主體之中，保留著法律擬制本色的主體是法人，它依然是作為平等的主體在開展活動。這也是法律擬制的成功典型。其實，法治政治運行也應該像法人那樣以平等身份開展。國家治理主體是依法成立的單位或者組織，但是在有了治理權后成了超人，發揮著比人更為重要的作用。對擬制主體的神秘化處理不利于法治建設，很難把權力圈進籠子里面，無法實現對權力的限制。

1.4 統計學方法 采用SPSS 22.0統計軟件進行數據分析。計量資料以x±s表示，組間比較采用t檢驗；計數資料以百分比表示，采用χ2檢驗。以P<0.05為差異有統計學意義。

就其制度化、法律化而言，從擬人開始產生了公民、法人、國家、政府、單位、組織等喻體。人雖然是擬制的本體，但能看到的卻是抽象或具體法律關系的主體，也即擬制的喻體。在諸多的擬制主體出現后人開始變得渺小，以至于必須呼吁人與其他主體的平等性。在人與其他擬制主體并列時，不僅失去了思維和行為的個性，而且成了其他主體所控制的對象。法律所擬制的主體有了超人的權力，逐步被神秘化了。以擬制主體發布的“指令”，超過了人的能量。有些主體諸如國家、政府等因為掌握權力的原因而被賦予神秘的色彩，致使很多人不敢正視，甚至只出現了盲目崇拜。最終“自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸。”(17)[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第4頁。但是要明白的是，不是擬制的“枷鎖”讓人們失去了自由，而是對擬制主體的神話讓人們失去了自由。對此，批判法學、后現代法學進行解蔽式作業，不斷有人對公司、法人、國家、政府等揭開面紗的研究，還原國家治理主體的擬制性，對由管理向治理轉變有積極意義。國家治理主體的法律擬制論，否定了專制皇權的神賦論、血統論，從而為破除權力萬能論提供了理論支持。在解開了神秘主體的擬制性后，人們自然就會認為，對于法律擬制主體的不合理、不合法之處是可以批評的。附在主體之上的權利、權力并沒有天然的合法性，只是對主體以及權力設置的不合理、不合法性需要論證，在此基礎上可以對治理主體及權力予以修正。

三、擬制思維衍生平等的治理主體

雖然法學、法律擬制了很多的主體，但原初權力主體的設計主要是為管理方便有效，從而實現統治秩序。方便有效的管理主體，需要權限清晰，權責分明。這樣，法律就成了確認、賦予主體權責的基本手段。雖然在諸多的主體之間還存在著權力交叉，但經過千年努力，權力主體的分類、權責分工已經大體清晰。只不過現存的糾纏是權力行使的趨向，是在分工基礎上的集權行使，還是分權基礎上配合與牽制。從國家治理法治化的角度看，最重要的是權力主體與權利主體的分類。國家治理與管理不一樣的地方在于，管理是為了獲取統治秩序，壓服是主要手段。治理是為了化解矛盾，在權力主體與權利主體之間實現平衡。這其中有兩個方面的問題值得注意：一是國家、政府等不能成為純粹的統治、管理的主體，權力的行使不能遺忘契約精神，丟失自由、平等、民主、法治的法律價值。二是主體行為的自由裁量不能被過度放大，從社會契約的角度重新詮釋主體具有十分重要的意義。在全面推進法治中國建設的背景下，這對完善法律調整機制有積極作用。目前法學對自由裁量權研究很多，主要的思路是涉及法律方法論的限制，但對主體的平等性、擬制性研究太少。

(一)主體平等性來自社會契約的擬制

治理不僅是政府、政黨的事情，還包括多種主體的參與。在治理過程中，雖然政府、政黨依然是主導，但與其他參與治理的主體地位是平等的，只有這樣才能調動各方主體參與的積極性，才能出現和諧的社會秩序。然而需要看到，國家治理主體之間是有科層等級的權力體系，真正的平等是做不到的，平等只是擬制意義上的平等，屬于原則性要求。同時，國家本質是暴力機器，平等只是強調國家對其他組織的尊重，國家暴力不能夠隨便使用。如果隨意使用暴力，就會出現以暴抑暴或以暴制暴的統治的方式，那不是法治化的治理模式，不可能達到國家和社會的長治久安。在我國強調治理主體的平等性的意義還在于，只有強調治理主體的平等性，才能有效克服官本位的思想。

國家治理主體的平等性來自社會契約論的擬制。社會契約論把一般的契約擬制為社會契約，認為權力主體與被治理者是平等的。權力主體之所以有權力是因為通過社會契約的讓渡，即權力不是天賦神圣的，而是人民賦予的。人民既然能夠賦予主體以權力，也可以剝奪主體的權力。人民授予立法機關立法的權力，立法者與人民都需要接受法律的制約，法律面前人人平等。社會契約精神主要是約束公權力，講究公權與私權的平等性。把契約運用到政治社會層面，在政治生活中倡導契約精神，其最大的功效就是把權力主體請下了神壇。社會契約論假定了官民作為主體的平等身份，從而為國家治理主體的平等共治提供了理論支撐。契約精神要求所有參與國家治理的主體都必須遵守法律，遵守法律要成為思維定勢。

契約精神具有自由合意、權責對等、互助公益、誠實信用等特點；對政治、經濟、社會的整合發揮著重要作用。“契約嚴守是契約精神的靈魂，是社會誠信體系的基石，是市場主體誠信度的底線要求。契約嚴守強調合同的有效性與神圣性，要求當事人誠信履約，反對當事人違約失信，出爾反爾，言而無信。”(18)劉俊海：《新時代契約精神》，載《揚州大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期。然而，“我國現實生活中仍普遍存在漠視甚至踐踏契約精神的現象。為打造誠實信用、公平公正、多贏共享、包容普惠的市場生態環境，應當在契約自由、契約正義與契約嚴守等三個層面弘揚契約精神。”(19)同①。就目前的立法技術來說，用法律調控所有的社會關系是不可能的。因而，對社會關系的調整就不能僅僅“根據法律進行推理”，對法律意義的詮釋需要結合其他的社會規范，情理法介入對法律意義的解釋必不可少。否則就會出現法律脫離其他社會規范或者社會現實的情形。所以，法律思維不僅包括法理在內的法治道德控制，還包括在方法論上的體系控制。

(二)契約思維不是和合思維

然而，目前的思維方式存在著整體、辯證思維方式的極度擴張。這對推進法治實現國家治理現代化來說是思維結構性缺陷。在這一缺陷之中，法律意義的一般性、獨立性、明確性、安全性以及契約精神喪失了。“契約是某種約束機制，它來源于人類社會內部權利的相互制約，并且需要客觀力量予以保障。……契約對人類社會是一種保護機制，它應該是最大程度地保護人的自由與發展，這樣才能讓契約走進人的內心，被人們真正接受，進而內化為精神。”(20)路強：《從“誠信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。法理學是應法治要求而塑造的，但在庸俗化的辯證思維、關系思維或者整體思維的影響之下，反而缺少了根據法律的推理以及根據法律的解釋，對法律、法治的概念進行模糊化、關系化處理。這倒不是說，在每一個案件中法律、契約的明確含義都被遺忘，而是說一些人的思維之中被沁潤了多重關系之后，其思維方式只注重“契”，而忘掉了“約”，契約一詞演變成了合同，合與同含義近似，“約”的意義被淡忘。

“契約”退化為“合同”，傳統的和合思維起了很大作用。所謂和合，是指自然、社會、人際、心靈、文明中諸多要素相互沖突、融合形成新結構、新事物、新生命的總和……和合是各要素的創生、發展、整合而融成整體的過程。學術界普遍認為中西思維的差分是，中國是“合一”思維(天人合一、知行合一、情景合一、體用一源)，西方是“分二”(天人二分、主客二分)思維。(21)參見張立文：《中國和合文化導論》，中共中央黨校出版社2001年版，第26、27、49、50頁。和合思維是中華和合文化傳統的內在精髓和靈魂，是一種獨具特色的東方智慧。(22)參見左亞文：《中華和合思維與和諧文化建設》，載《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2007年第3期。但是，它(或說庸俗化的和合思維)也有不利于現代社會建設的一面。和合思維的特點就是從整體、辯證、關系的角度出發，講究各要素間的一團和氣，不分你我。“中國人說天的時候，多半包含地在內，以天來代表天地。我們說男的時候，同樣可以包含女在內，以男來代表男女。不需要像西方人那樣，把一切都分得十分清楚。”(23)曾仕強：《中國式思維》，北京聯合出版公司2017年版，第226頁。但是這樣一來，構成整體的要素的獨立性沒有了，權力與權利、權利與權利的界線沒有了，約定與制約也沒有了。在和合思維方式支配之下，法律與政治、社會要素間的關系綁架了對契約、法律的理解、解釋和運用。在丟失了法律、契約意義的一般性、獨立性、明確性以后，法治所需要的契約精神無法發揮作用，法治之理失去了對思維的控制，進而在法律思維中失卻了法治道德。而這一切都可以歸結為，在人們的思維方式之中缺乏法治所需要的契約精神，對待擬制而成的法律、法治不夠真誠；在思維過程中沒有認真對待已經明確的法律定義、法律規范、法律原則和法學原理等。如果人們遺忘了法治是被定義的秩序，而是全神貫注于在社會關系中理解法律的意義，這種思維走向雖然具有社會學意義上的正確性，符合中國傳統的整體、辯證思維方式，但由于僅僅把法律置身于社會關系之中進行要素間的結合論姿態，卻沒有找到如何結合的方法，其所展開的并不是法治所要求的體系性、批判性思考。(24)參見陳金釗：《用體系思維改進結合論、統一論——完善法治思維的戰略措施》，載《東方法學》2018年第1期。

“如果將法家之‘法’理解為一種國家與民眾之間的約定或‘契約’的話，那么，其‘信德’就體現出了對契約的尊重與保障，這恰恰形成與現代契約觀念的某種暗合。通過對法家‘信德’的剖析，就能夠發現中國傳統文化中可能存在契約精神的萌芽。”(25)路強：《從“誠信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。搞法治也需要信德，否則法治無法推論下去。“契約本身是一種外在的約束，將契約提升為一種精神，就是要避免個體主觀情感的不穩定性與人們在面對利益時本能所具有的自私性，使得雙方能夠在一種約定的基礎上充分尊重對方的利益。”(26)同⑤。契約還意味著對于外部契約保障體系或制度的信任。遵守契約的信德精神，可以獲得雙贏、共生、共存，法治不僅需要法治邏輯，還需要法治道德，法治道德主要是指尊重約定履行的契約精神。

(三)國家和社會治理現代化需要契約精神

契約概念和精神已經沖出私法的領域，而成為當代中國法治建設的基石之一。契約精神不僅要在權利主體之間，還要在權力主體與權利主體、權力主體與權力主體之間得到尊重和貫徹。換言之，契約精神不僅要在法治社會建設過程中，也要在法治國家和法治政府建設過程中發揮重大作用。我們知道狹義的契約源自市場經濟的要求，社會經濟生活領域中正常的商品交換關系需要自由和平等的前提。改革開放以來，自然經濟的封閉、保守、局限和自給自足被不斷打破，基于血緣、倫理等級、人治的傳統治理模式在面對陌生人社會時顯得捉襟見肘，人們對契約、平等和法治的呼聲越來越高。契約精神在國家和社會治理現代化的過程中可以發揮重大作用。“大量增加的契約現象不僅是可供構建新型社會關系和社會組織借用的理論資源，而且為人們普遍認同以契約來解說各種關系——其中包括國家——創造了一個社會接受條件。……契約所具有的世俗性，它所隱含的平等、自由功利和理性的原則完全有可能作為一種新的模式被用來構建國家和社會。”(27)蘇力：《從契約理論到社會契約理論——一種國家學說的知識考古學》，載《中國社會科學》1996年第3期。至今有關國家權力“合法性”的論述大都還是從“社會契約”的擬制開始，即公權力來自人民的讓渡，我國《憲法》就明確規定國家權力屬于人民。要知道任何執政黨的合法性都是動態的，只有不斷提升先進性和強化執政能力，才能經受得住合法性檢驗。(28)參見魏治勛：《執政黨領導法治建設合法性分析》，載《法學論壇》2020年第1期。權力的合法性不能僅僅依靠過去的歷史功績，歷史終歸是歷史，在和平時期，我們應該注意契約精神對法治建設的作用。(29)參見陳金釗：《以法治中國戰略為目標的法學話語體系建構》，載《求是學刊》2019年第5期。契約精神彰顯黨和政府的先進性，訂立并遵守契約的能力成為執政能力的標志。

總之，契約精神需要在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設中得到貫徹。現代國家和社會中的契約可以分成兩種形式，一種是橫向契約，調整民與民的關系，屬于法治社會的范疇；一種是縱向契約，調整官與民的關系(官與官的關系調整最終為民服務)，屬于法治國家和法治政府的范疇。橫向契約就是合同和私法，縱向契約就是憲法、行政法等公法和社會法。法治社會的建設離不開對橫向契約的尊重和貫徹，法治國家和法治政府的建設離不開對縱向契約的尊重和貫徹。于縱向契約而言，國家權力來自人民的“合意”，權力必須服務于權利，權力主體必須依法執政、依法行政。(30)參見馬新福：《社會主義法治必須弘揚契約精神》，載《中國法學》1995年第1期。由于權力較之權利有更大的擴張能力和破壞性，權力主體對縱向契約的遵守就顯得比權利主體對橫向契約的遵守還要重要。新時代中權力張揚和權利絕對化導致的社會矛盾、官民矛盾需要契約精神予以化解。

四、官民關系的法治化重構

“多元主體協同治理的基本路徑是重構政府、社會、公民的關系。”(31)于江、魏崇輝：《多元主體協同治理：國家治理現代化之邏輯理路》，載《求實》2015年第4期。將治理主體擬制為法律主體對國家與社會治理具有非常重要的意義。從國家治理法治化的角度看，主體的劃分應該滿足建構法律關系的要求。只有成為法律關系的主體才能成為國家治理的主體，從而能夠開展基于法律的調整。如果主體不能成為法律關系主體，就很難用法治思維和法治方式予以調整。這里的法律關系包括具體法律關系和抽象法律關系。因為國家治理的主體行為很多是制定政策、決策，不像合同那樣的具體法律關系，只有有了具體主體才能有主體間的權利義務或職權責任關系。同時法治之下不存在法外主體，即使是執政黨也必須在憲法和法律范圍內活動。世上原本沒有法律，也不存在法律規范、法律主體和法律調整機制等。國家和社會的治理主體都是立法者擬制的產物，目標是為法治邏輯的建構提供定義(概念)、原則、規范與主體等前提。

(一)承認官民關系有助于化解社會矛盾

從政治社會學的角度看，官、民之間的矛盾構成了典型的社會矛盾。“官民矛盾作為世界各國普遍存在的一個問題，折射出的是以國家為基礎的政治權力與以民眾為基礎的公民權利兩者力量的此消彼長。”(32)李海榮：《當今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學與研究》2017年第6期。官民關系是當今政治社會的主要關系，因而對官民矛盾的分析是觀察現代社會矛盾的重要方式。即使在進入社會主義社會以后，這一分析進路依然有重要的實踐價值。“社會主義官民關系構成社會主義政治統治的根本格局，制約著社會主義政治過程，其存在與發展直接決定著政治發展狀況。健全雙向性的官民關系，推動官民關系走向新境界，是我國民主政治大發展的內在需要和基本保證。”(33)劉俊奇：《官民關系：政治和政治學的基本問題》，載《江漢論壇》2011年第10期。特別是在中共中央提出用法治思維和法治方式化解社會矛盾以后，如何把社會矛盾納入法律進行調整，并進而用法治方式解決。這是對政治家、法學家研究思路的重大考驗。

在中國歷史上，政治家對于官民之間的矛盾非常重視。水可載舟水也可覆舟的命題探尋的就是官民關系。“存在于人類政治過程始終的官民關系，是與政治過程的客體關系相對立的主體關系，因而是貫穿一切政治的重大的基本問題。”(34)同①。在新中國成立之初劉少奇就指出：“人民內部的矛盾，現在是大量地表現在人民群眾同領導者之間的矛盾問題上。更確切地講，是表現在領導上的官僚主義與人民群眾的矛盾這個問題上。”(35)劉少奇：《劉少奇選集(下)》，人民出版社1985年版，第303頁。在改革開放以后官民矛盾依然存在。中國社會組織的發展明顯滯后于經濟發展，法治社會的建設明顯滯后；民眾表意和宣泄的渠道沒有及時形成。在這一背景下，“民眾一旦遇到利益訴求方面的事情，首先想到的，往往是找政府解決，而不是像發達國家那樣去找法院，或者是工會、行業協會等社會組織來解決問題。”(36)吳忠民：《當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學與研究》2012年第3期。這就使得權力者直接面對大量的的民眾利益訴求，官民矛盾不可避免。

對社會矛盾的分析無法離開主體的分類。“傳統契約文化中的官民關系在契約法律制度和契約實踐中都有明顯體現。當今，正確處理官民關系仍然是一個不容回避的理論問題和實踐問題，官民關系問題直接影響著構建社會主義和諧社會的進程。”(37)張姍姍：《傳統契約文化中的官民關系與社會主義和諧社會的構建》，載《長白學刊》2008年第2期。只有承認官民關系，才能發現官民矛盾；不承認官民矛盾就不可能有民告官的行政訴訟。“客觀政治過程從來都有主體，從來都交織和貫穿著主體關系，喪失或沒有主體關系的客體描述和演繹終歸違背政治過程的本來面目，因而根本上是不可接受的。”(38)同①。如果不進行主體分類，就無法明確誰跟誰之間的矛盾。有人就主張從政治社會學的角度恢復官、民主體的兩分法。因為，國家治理目標的實現不僅需要作為管理者的主體——官，還需要民——全體公民的共同努力。之所以要恢復，是因為在新近形成的傳統思維方式中，存在著權力主體神秘化的傾向。與法治不相適應的政治話語成功修飾了權力主體。在權力主體被稱為“仆人”以后，權力沒有了主體，大家都成了民。然而，“‘官’與‘民’的關系是社會生活中的主要關系，無‘民’就無所謂‘官’，‘官’的存在就是‘為民’，‘為民’成為為官之道的理論支點。”(39)張分田、商愛玲：《“設官為民”的官民關系論》，載《齊魯學刊》2011年第6期。這就需要“對‘官’與‘民’進行價值回歸，在同一平臺上構筑兩者之間的良性關系。”(40)和靜鈞：《辭職政治學與官民關系學》，載《領導文萃》2009年第1期(下)。官與民這兩類主體劃分的意義在于，通過法學、法律的擬制，可以把“自然”的社會關系轉化為主體間的法律關系，以指引、規范主體的行為，以及運用法律手段、法律思維對具體的沖突加以解決。官民關系不僅是政治關系而且是法律關系。為了便于分析社會矛盾，可以通過擬制把政治活動的主體轉化為法律主體。這更利于用法治思維分析當今社會的矛盾，也更利于用法治方式化解社會矛盾。

(二)官、民可以擬制為抽象法律關系的主體

“官民之間的沖突與對抗，一直是古今中外國家治理中很難調和的一對范疇。”(41)李海榮：《當今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學與研究》2017年第6期。中國近代以來官民關系發展的趨勢是越來越平等，公民有了更多的權利、自由。雖然官民關系中的民主越來越被認同，但以權力壓服管理的解決矛盾方式加劇了官民之間的矛盾。因而必須轉變治理方式，實現由管理向治理的轉變。然而，“在現代化的道路選擇上，中國特殊的社會轉型背景造就了政府主導型的現代化模式。這在很大程度上激發了公共權力部門‘為民做主’的行為，政府機關也就相應地承擔起對民眾的‘無限責任’，同時導致民眾對政府的過度依賴。”(42)李海榮：《當今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學與研究》2017年第6期。導致官的權力更大。在這種背景下就需要法治把權力圈在法律的籠子里面，把權力主體納入法律關系進行調整，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。“在社會轉型的背景下，加強與創新社會管理，把握中國政治系統的內在運行邏輯，有效化解官民矛盾，重建和諧官民關系，已然成為一個重要的時代課題。”(43)陳世瑞、曾學龍：《官民矛盾、群體事件與化解之道》，載《晉陽學刊》2015年第1期。

法治是當今政治的主要方式，因而需要把官民關系引向法律關系建構。由于法律的基本分類是公法、私法以及后來的社會法，因而關于主體的基本分類是公法主體、私法主體和社會組織等。由于私法學(民法學)被稱為權利之學，所以，私法主體也被稱為權利主體，公法學與權力聯系密切，因而也被稱為權力主體。當今法理學者已經能夠非常明顯地區分權利與權力的概念意味著，官、民可以成為抽象法律關系的主體。所謂抽象法律關系是指，官民之間的矛盾雖然有很多具體的沖突，但對這種矛盾的分析主要是政治學、社會學所研究的社會矛盾，與規范法學所研究的具體糾紛不一樣。具體糾紛的法律解決途徑，需要在主體間建構具體的法律關系，但對社會矛盾的分析來看，對個案的分析只是舉例說明。從總體上看，社會學、政治學等是對類案的分析研究；規范法學分析解決的是個案糾紛；政治社會學的分析主要是社會矛盾。

(三)用法治國家、法治政府和法治社會化解官民矛盾

基于官民兩種主體的劃分，可以發現有三種社會矛盾需要化解。這就是官與官、官與民、民與民之間的矛盾。因為官是權力主體，民是權利主體，所以這三種矛盾又可以表述為權力之間的沖突、權力與權利之間的沖突、權利之間的沖突。這些沖突可以納入公法、私法以及社會法的法律關系進行調整，因而可以運用法治方式予以化解。我們可以將中共十八大提出的法治國家、法治政府和法治社會理解為化解這三種沖突的法治方式。(44)參見陳金釗：《“法治中國”所能解決的基本矛盾分析》，載《學術月刊》2016年第4期。不從法學角度進行分析國家治理主體，很難理解法治國家、法治政府和法治社會的區別。其一，法治國家化解官與官之間的矛盾。法治國家之“國家”是指國家權力，而國家權力由官代行。法治國家最主要的目標是執政黨依法執政，把法治作為治國理政的基本方式，并且協調官與官權力之間的沖突，使國家權力的獲取和行使法治化。其二，法治政府化解官與民之間的矛盾。主要是指把行政權力納入到法律進行調整，要求政府依法行政，處理好政府權力與公民權利的關系，在政府權力和公民權利間建構平衡關系。政府不能把公共權力絕對化，公民也不能把個體權利絕對化。法治政府就是要在兩者之間維持基本的平衡。其三，法治社會化解民與民之間的矛盾。民是權利主體，法治社會把作為權利主體的社會組織、經濟組織等納入法律關系進行調整，讓它們在黨和政府的領導下，依據憲法、法律實施自治。法治中國戰略從三個層次實現對法律主體的全面覆蓋，把國家、政黨、政府、社會組織、公民等主體都圈進法治的籠子，從而達到沒有法外主體的法治要求，實現任何主體都必須接受憲法和法律約束的目標。

在官官、官民、民民的矛盾中，又屬官民矛盾的化解最為重要而且迫切。因為官與官的關系調整是權力主體內部的關系調整，可以納入官的大范疇中，最終需要落實到與外部的民的關系調整中去，受到后者檢驗；而民民能否自治也受到官民關系的很大影響，權利空間的大小與權力空間呈負相關。因此，也可以說法治國家、法治政府和法治社會都致力于理順官民關系。現在的官民關系比歷史上的官民關系更為復雜，有很多新時代的特點。中國現階段官民矛盾在各種社會矛盾問題中居重要位置。主要表現在“一是沖突程度的變化，已經由以前的個體性矛盾向群體性沖突發展，表明官民矛盾的指向性更為明確，也說明民眾的維權抗爭在走向組織聚合，官民矛盾的對抗強度會有所增加；二是矛盾議題的轉換，開始由利益之爭走向體制批判，反映出民眾對當前利益分配機制的不滿及對制度合法性的質疑；三是互動模式的變更，民眾與政府的獨立利益主體地位在同時彰顯，雙方博弈的范圍與程度都在增強。”(45)同①。一些地方政府“與民爭利”的行為，更是直接加重了“官民矛盾”。政府在公共服務方面的不到位，也在持續引發官民矛盾。政府的重要職責是要提供基本公共服務，以確保民眾生活的底線。但政府在這方面的工作并不到位，處置社會矛盾問題缺少制度化的機制。

法治國家、法治政府和法治社會建設就是處理官民矛盾的新路徑。“在種種社會矛盾問題當中，政府不可避免地扮演著一個舉足輕重的、從一定意義上甚至可以說是處于中心位置的協調和整合的角色，而且，在扮演這樣一個重要角色的過程中，官員自身的觀念和職業行為也經歷著一個理念以及職業行為不斷改變、調整和發展的過程。”(46)吳忠民：《當代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學與研究》2012年第3期。在對官民關系的處理中需要以民為本，奉行人民中心的立場。過去忠君愛民的雙重關系，也應純化為“為人民服務”一項任務。“在構建社會主義和諧社會這一目標的指引下，傳統契約文化的‘官不與民爭利’思想對正確疏導官民關系起著重要的借鑒意義，它是約束政府和官員行為的重要標準。”(47)張姍姍：《傳統契約文化中的官民關系與社會主義和諧社會的構建》，載《長白學刊》2008年第2期。官需要奉行契約精神。官要善于管理社會組織，而不是對民的直接統治。要充分重視法治社會的建設，充分發揮社會組織、公眾的自治能力，減少政府與公眾的直接對抗。“有功于民，乃得保位”，(48)汪繼培：《潛夫論箋校正》，中華書局1985版，第200頁。張官置吏，所以為民也。君為輕、民為重，社稷次之。在權力行使中，主體獨斷而不獨治。獨斷僅是權力的行使的過程，任何主體都不可能壟斷所有的權力，因而需要分權于官吏，天下不能一人治之，需要設官與民共治。

結語

“中國特色社會主義國家治理體系的治理主體，包括中國共產黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等。在不同的治理層次，這些治理主體有著不同的地位和作用。”(49)杜飛進：《中國現代化的一個全新維度——論國家和社會治理能力現代化》，載《社會科學研究》2014年第5期。但不管地位多么重要，作為國家和社會治理主體，國家、政府、社會組織、公民、法人等是平等的。這些主體的平等性來自于這些主體都是擬制的產物，都是法律關系的主體。然而，在法律成為既定的社會現象以后，人們對一些主體存在的威權性習以為常，遺忘了法律主體、法律思維等的擬制性，忽視了契約精神，而把這些擬制的主體當成了超人，致使衍生了權力的過度膨脹，出現了不受節制的權力。在主體之間失去了平等、平衡以后，導致了權力的張揚以及權利的絕對化。這對實現國家和社會治理現代化建設非常不利。中國近代以來官民關系發展的趨勢是越來越平等，雖然官民關系中的民主越來越被認同，但解決矛盾方式的以權壓權卻加劇了官民之間的矛盾，因此亟需從統治管理思維轉變為法治治理思維，將官民關系重構為抽象法律關系，納入法治的軌道。