發行債券徹底解決可再生能源補貼支付滯后問題

文 | 秦海巖

在補貼政策支持下，我國風電、光伏發電產業規模迅速擴大，技術水平顯著提升，成本大幅下降，基本達到平價水平，不僅為我國提早實現節能減排目標，以及全球應對氣候變化做出重要貢獻，也成為經濟增長的新引擎。

然而，可再生能源補貼長期拖欠也成為產業發展的不可承受之重。一方面是資金來源不能滿足補貼需求。根據現行政策，可再生能源標桿電價與各地煤電標桿電價之差，由可再生能源電價附加補足。可再生能源電價附加標準歷經五次調整，當前的標準為0.019元/千瓦時，遠低于實際需求（曾建議上調至0.03元/千瓦時，即可滿足全部補貼需求，但未獲通過），導致補貼缺口持續加大。另一方面是未能足額征收。2015-2019年的征收率不到85%，每年約有200億元應收未收資金。各種原因疊加，致使2019年年底的補貼缺口累計超過2600億元，2020年年底將突破3000億元。

據財政部數據，2020年可安排的可再生能源電價附加資金預算為923.55億元。以此為基數，根據社會用電量預計增長幅度5.5%測算未來年度補貼資金收入。同時，對已建成的及平價政策并網節點前有望建成的需要補貼的可再生能源項目進行梳理，并依據相關政策對補貼需求進行保守估算。按支付政策，優先撥付光伏扶貧項目、50kW及以下自然人分布式項目、公共可再生能源獨立系統、2019年采取競價方式確定的光伏項目及領跑者項目所需補貼，其他發電項目，不分年份和批次，統一按照等比例進行撥付。在上述前提下，2031年之前，風電、光伏項目只能拿到補貼總額的15%～20%，項目的電費收入難以支付貸款本息。加上申報、撥付流程繁瑣，很多可再生能源企業陷入現金流枯竭的危險境地，部分項目出現了貸款償還違約現象。一些金融機構因此收緊風電、光伏行業的信貸規模，進一步加劇可再生能源行業的系統性風險。因此，該問題必須在“十四五”之前得到解決。

當下是解決補貼拖欠問題的最佳時機。第一，補貼需求的總盤子基本封口。一是需要補貼的項目數量已經收口。按照規定，2021年1月1日起，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網；2022年開始，國家不再補貼新核準的海上風電項目。2021年，光伏也將不再有新增補貼項目。如此，風電、光伏補貼需求的總盤子基本可以收口。二是單個項目補貼資金也采取了收口辦法。根據政策要求，依法依規納入補貼目錄的可再生能源發電項目，按國家發展改革委制定電價政策時依據的“合理利用小時數”核定中央財政補貼額度，同時明確總補貼資金額度是“合理利用小時數”乘以年限20年。這樣，每年需要的補貼資金和項目全壽命周期內所需的補貼資金額基本確定。第二，疫情后時代的綠色復蘇計劃提供了契機。為應對新冠肺炎疫情造成的經濟衰退，各國紛紛出臺經濟刺激計劃，我國政府也提出規模龐大的財政刺激方案。3月以來，國際機構一直呼吁全球推動綠色低碳復蘇。中國作為拉動全球經濟增長的主要引擎，已明確表示對推動全球綠色低碳復蘇的支持。在這一背景下，社會資金使用成本會大幅降低。

發行“政府支持債券”或“政府支持機構債券”，是解決可再生能源附加資金缺口的可行手段。建議先期發行3000億元規模，一次性兌付截至2020年年底累計拖欠的全部補貼資金。作為“政府支持機構債券”和綠色屬性債券，參考同期國債利率，以及當前資金寬松狀況，發行利率有希望低于3%，甚至到2%。債券采取期滿償還的方式。每年只需從可再生能源電價附加資金中拿出60億～90億元支付債券利息，剩余資金用以滿足當年補貼需求。等到所有項目補貼額度兌付結束，一次性全部償還債券本金。根據可再生能源電價附加資金的征收辦法，考慮到今后全社會用電量的增長，以及實現應收盡收，樂觀測算需要20年完成債券的償還。所以，債券的發行期限可定為20年。由此能解決歷史拖欠問題，但未來一段時間，每年的可再生能源電價附加資金，相對補貼需求仍存在缺口。為此，可滾動發行短期債券，如10年期500億元，則能保證每年足額支付補貼。據測算，到2041年也可完成債券的還本付息。

國網公司最具備作為發債主體的能力。一是國網公司具備雄厚的實力和良好的社會信用，加上政府支持作背書，有利于支撐較大的債券發行規模，并做到低成本融資。二是國網公司具備債券資金使用的便利性和技術手段。國網公司是可再生能源電力收購和電價結算、電費收取的主體。可再生能源補貼也是從財政劃撥國網公司后，由其支付給發電企業。國網公司開發的“新能源云”已用于今年的可再生能源發電項目補貼清單申報和復核工作。未來可依托該平臺，一站式實現可再生能源電價附加的收取、電費的結算、債券的償還。三是相關部門今年年初發文規定，電網企業依法依規收購可再生能源發電量，及時兌付電價，收購電價（可再生能源發電上網電價）超出常規能源發電平均上網電價的部分，中央財政按照既定的規則與電網企業進行結算。因此，國網公司有責任擔負起發債工作。

用市場化金融手段，發行“政府支持機構債券”，既不為國家帶來額外負擔，又可以救活一個戰略性新興產業和眾多企業，留住數百萬個就業崗位；既維護了政府信用，又可帶動經濟增長，實現綠色復蘇，可謂一舉多得！