我國農(nóng)村土地流轉與利用現(xiàn)狀
——以四川省內(nèi)江市為例

陳 翼

(北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京100044)

0 引言

我國農(nóng)村土地流轉與利用從狹義上是指在農(nóng)村土地所有制制度不變的前提條件下，農(nóng)村土地的承包權或者經(jīng)營權的主體發(fā)生變更，但其中不包括農(nóng)村土地因城市或農(nóng)村基礎設施建設等原因被征用。我國的《農(nóng)村土地承包法》中明確指出所有農(nóng)村的土地屬于當?shù)剞r(nóng)村集體所有，并由集體中農(nóng)戶負責經(jīng)營，而農(nóng)村土地經(jīng)營權亦可以通過轉讓、轉包、出租、互換和入股等形式進行流轉。

1 農(nóng)村土地流轉形式

目前由于受到國家法律的限制和制約，我國農(nóng)村土地流轉主要有農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉和農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的流轉兩大類。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還基本上處于“靠天吃飯”的階段，同時農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量也呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢，致使許多農(nóng)村均出現(xiàn)了大量勞動力的富裕，為了追求更多和更加穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，無數(shù)農(nóng)戶人口選擇了外出務工，從而使得耕地出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的農(nóng)村土地流轉則可將寶貴的耕地資源重新發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功效，甚至部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶可利用向農(nóng)戶承租更多的農(nóng)村土地，進一步擴大生產(chǎn)規(guī)模并降低生產(chǎn)成本，最終達到產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化生產(chǎn)[1]。

農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的土地流轉往往是因當?shù)剞r(nóng)村集體在發(fā)展觀光旅游業(yè)和體驗采摘業(yè)等產(chǎn)業(yè)的過程中，為了獲取更多的發(fā)展空間以便提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模和集聚效果，農(nóng)村集體便采取向農(nóng)戶長期租賃或集體產(chǎn)業(yè)股權制等形式向農(nóng)戶提出土地流轉的訴求。

2 存在的主要問題

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)村勞動力流失問題的不斷加劇，農(nóng)村土地流轉和利用而導致的農(nóng)戶之間的糾紛事件逐年遞增，不但造成大量寶貴的土地資源長期處于拋荒狀態(tài)，無法為農(nóng)戶提供穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，而且糾紛事件也會使得原本和睦的農(nóng)戶鄰里關系出現(xiàn)裂痕，不利于農(nóng)村社會的安定團結。針對農(nóng)村區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的土地流轉和利用糾紛事件，筆者對其進行較為深入的研究，厘清存在問題的本質，以保障農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。

2.1農(nóng)村土地確權不夠清晰

鑒于現(xiàn)今農(nóng)戶所承包的土地均來自1997年的第2輪次土地承包，由于受到當?shù)丶夹g條件和農(nóng)村土地余量的限制，當時的土地確權工作未能建立完善的檔案管理制度，部分相鄰農(nóng)戶的土地存在邊界分割不明晰的問題。同時經(jīng)過20年的發(fā)展，不少土地在農(nóng)戶之間已經(jīng)出現(xiàn)了多次流轉，而在流轉時也未能及時準確地進行土地二次確權，最終造成土地流轉中交易雙方易在土地數(shù)量和位置等問題上產(chǎn)生異議，從而影響流轉費用評估工作的開展[2]。

2.2缺乏相應的流轉服務管理機構

在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)采取了村民自治的形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的管理部門并未設置從事農(nóng)村土地流轉的專職工作人員，而往往采取兼職形式，但由于農(nóng)村基層工作業(yè)務較為繁忙，許多兼職人員對于土地流轉管理工作表現(xiàn)出“有心無力”的狀態(tài)，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地流轉服務工作形同虛設。個別村干部自身對于農(nóng)村土地流轉工作相關的法律知識較為缺乏，無法承擔起相應的政策宣傳和服務指導工作[3]。

2.3農(nóng)戶法律意識淡薄

由于農(nóng)戶缺乏一定的法律意識，農(nóng)戶之間的流轉往往以口頭約定的形式為主，這也大大增加了流轉糾紛發(fā)生的幾率。即便是部分土地流轉過程中已簽訂合同的部分流轉行為，也存在合同格式不規(guī)范、流轉行為不合法以及流轉過程未辦理相應的審批手續(xù)，甚至出現(xiàn)以欺詐和欺騙的形式獲取不當利益的現(xiàn)象。另外，部分農(nóng)村還存在村集體為了發(fā)展集體經(jīng)濟，未經(jīng)農(nóng)民大會審議通過，便私自與外來投資方簽訂土地流轉合同，將土地承包出租。

2.4對于土地流轉認識不足

雖然在我國東部沿海區(qū)域的農(nóng)村依靠當?shù)匦酆竦慕?jīng)濟實力已經(jīng)或基本建立了較為完善的農(nóng)村社會和醫(yī)療保障體系，而其中的農(nóng)戶也可通過經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)獲取豐厚的經(jīng)濟收入，但是在廣大的中西部地區(qū)，絕大部分農(nóng)村土地依然是農(nóng)戶賴以生存的重要經(jīng)濟來源，尤其是對于年齡較大的農(nóng)戶而言，土地更是其安度晚年的根本。因此，許多農(nóng)戶寧可將任由自身承包的土地長期拋荒，也不愿意通過流轉行為來盤活零星的土地資源[4]。

3 典型案例分析——四川內(nèi)江市

四川省內(nèi)江市作為國務院首批農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉工作試點地區(qū)，在當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權流轉工作中采取許多符合當?shù)貐^(qū)域特點的改革策略，達到農(nóng)戶積極參與、土地經(jīng)營權流轉合法合規(guī)和土地流轉效益明顯的喜人局面。

3.1土地流轉形式多樣化

土地作為廣大農(nóng)戶生存的根本，基于目前內(nèi)江市農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟條件，部分農(nóng)戶雖本身已不再從事農(nóng)業(yè)操作而轉為從事其他行業(yè)獲取經(jīng)濟收入，但還是擔心因自身身體或宏觀經(jīng)濟等不確定性因素的影響造成其目前從事的行業(yè)存在就業(yè)風險，內(nèi)江市因勢利導地提出“永久性”與“長期性”兩種土地流轉形式。在“長期性”土地流轉形式下，農(nóng)戶保留在流轉期到期后重新進行土地承包的權利，而“永久性”則是農(nóng)戶完全放棄第2輪土地承包的選擇權。為了彌補兩種流轉模式在土地承包權上的差異性，當?shù)卣谘a償標準和補償年限上對其進行差別化處理[5]。

3.2流轉補償標準合理化

作為土地流轉工作一項重中之重，流轉補償標準的確認不僅關系到流轉雙方的經(jīng)濟利益，而且也降低雙方糾紛幾率。首先，內(nèi)江各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對可流轉的農(nóng)村土地進行全面的普查和評估，從而較為詳盡地掌握土地的地理位置、土壤肥力、灌溉條件和配套設施等方面的屬性數(shù)據(jù)[6]。其次，根據(jù)土地屬性及今后擬發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式和流轉形式進行綜合評價，提出一整套流轉補償標準。最后，對擬定的流轉補償標準進行公示和征求意見，每一位有意向進行土地流轉的農(nóng)戶可提出不同意見和建議，最終確保所有農(nóng)戶均認可該補償標準(表1)。

表1 內(nèi)江市農(nóng)村土地流轉補償標準

Tab.1 Compensation standard for rural land transfer in Neijiang city

注：“永久性”的補償年限確定依據(jù)黨的十九大報告中提出的“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”精神。

3.3流轉土地經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化

作為土地流轉的受讓人，通過流轉的土地能夠產(chǎn)生充足的利潤是保障土地流轉工作長期穩(wěn)定的重要手段。因此，無論是當?shù)剞r(nóng)戶亦或是外來投資人參與土地流轉，首先要確保其土地利用方式的合理化。鑒于內(nèi)江當?shù)鼐秘撌⒚母涕俚茸匀毁Y源，發(fā)展以柑橘等果蔬為核心的觀光旅游產(chǎn)業(yè)成為見效快且收入穩(wěn)定的首先發(fā)展產(chǎn)業(yè)[7]。同時，內(nèi)江的八卦鴛鴦酒、越溪牛燈舞和盤破門武術等一系列寶貴的歷史文化遺產(chǎn)也成為內(nèi)江農(nóng)村發(fā)展旅游經(jīng)濟的重要助力。

當?shù)卣疄榱宋鼮閮?yōu)質的投資經(jīng)營主體，出臺了相應的扶持政策。如針對部分對土地空間需求量較大或規(guī)模化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)項目，積極鼓勵和引導連片的農(nóng)戶共同進行土地流轉，從而降低其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成本；針對當?shù)匾愿涕贋橹鞯墓叻N植產(chǎn)業(yè)，鼓勵在不同經(jīng)營主體之間形成由當?shù)剞r(nóng)協(xié)主導的產(chǎn)業(yè)鏈，從而形成種植、加工、運輸和銷售等完整的產(chǎn)業(yè)鏈，使得各主體間具有利益聯(lián)動效應從而進一步擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3.4政府監(jiān)管行為全程化

在進行土地流轉前，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)要求承租人必須提交產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門則對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行充分論證和審批，只有通過當?shù)卣撟C的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃才能獲準進行土地流轉。為此，內(nèi)江市還全面建立了由村民小組、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同組成的資格審查小組，開展相應的審查工作。在流轉前當?shù)卣€要求承租人將一定比例的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金匯入政府監(jiān)管部門的公共資金賬號，保證承租人在完成土地流轉后能夠盡快實現(xiàn)土地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營運作。同時，在承租期內(nèi)要求承租人定期公開企業(yè)經(jīng)營財務情況，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在經(jīng)營不善和長期虧損的情況可立即啟動終止流轉行為的流程，以確保農(nóng)戶利益不受損失[8]。

3.5“內(nèi)江經(jīng)驗”成果與啟示

早在2013年內(nèi)江市便成立了內(nèi)江市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，全面負責內(nèi)江市轄區(qū)范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營權、林權及農(nóng)村房屋所有權等各項農(nóng)村產(chǎn)權交易監(jiān)督管理工作。2015年“內(nèi)江農(nóng)村產(chǎn)權交易網(wǎng)”(http：www.scnjaee.com)正式投入使用，更使得內(nèi)江農(nóng)村土地流轉工作有了公開、透明且公正的交易平臺。2016年內(nèi)江政府正式出臺了《內(nèi)江市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法》，其中對于流轉交易機構和管理機構、交易方式和程序、交易行為與規(guī)范、交易權益保障和爭議處理等方面內(nèi)容進行較為詳盡的闡述[9]。

內(nèi)江市通過兩種不同的流轉補償方式，保留部分選擇流轉的農(nóng)戶再次承包土地的權利，免去廣大農(nóng)戶土地流轉后對于生活保障的憂慮，大大刺激農(nóng)戶進行土地流轉的意愿。同時，一旦土地受讓人出現(xiàn)資金運轉不利的情況，當?shù)卣赏ㄟ^流轉土地和流轉期限為抵押條件，向受讓人提供部分貸款使其用于擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模或支付土地補償金。內(nèi)江農(nóng)村產(chǎn)權交易網(wǎng)的建立則為土地流轉提供極其便利的條件，各類交易信息、投資意向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃都能在該網(wǎng)站上進行發(fā)布，進一步為交易雙方提供信息。

4 改進方向

4.1強化農(nóng)村土地確權制度

結合第3次全國國土調(diào)查成果，各地農(nóng)村政府可根據(jù)本次調(diào)查中所采集的基礎數(shù)據(jù)和地理信息圖形，開展農(nóng)村集體所有土地的確權工作。對轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地用途進行明確的區(qū)分，并對不同形式和不同使用權主體核發(fā)標化土地使用權證書，從而明確其土地的用途、地理位置和面積等關鍵信息，為下步土地流轉奠定基礎。各地縣級國土部門應承擔使用權證書的發(fā)放和信息入庫工作。

4.2規(guī)范農(nóng)村土地流轉交易平臺

從四川內(nèi)江市的農(nóng)村土地流轉試點工作中，不難發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一的土地流轉交易平臺對于此項工作的推動作用十分顯著。土地流轉信息的透明度和公開度不但能夠充分保證農(nóng)戶的經(jīng)濟利益，而且對于期望在農(nóng)村投資發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)的投資方也是一項重大的利好消息。投資方可將土地流轉需求與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行緊密的結合，從而在產(chǎn)業(yè)布局上更加突出地域性與空間性特征，尤其是在投資規(guī)模和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行更為準確的預判，并對其投資規(guī)模與今后資金的持續(xù)性投入進行有效控制[10]。

同時，由政府主導的土地流轉評估咨詢機構也可在流轉工作中扮演好參謀的角色，起到促進和協(xié)調(diào)流轉工作供需雙方利益需求的作用。面對不斷增大的土地流轉交易，為了應對其中出現(xiàn)違法行為與雙方糾紛，應聘請法律專業(yè)人才作為土地流轉工作的監(jiān)督者和裁判員，及時和合理地處置流轉過程中出現(xiàn)的糾紛，打造公平公正的交易市場秩序，不斷提高土地流轉工作的效益和效率。

4.3建立產(chǎn)業(yè)保護機制

通過土地流轉所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)大部分為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等，其所產(chǎn)出的農(nóng)副產(chǎn)品容易受到外部市場價格的波動影響，各地政府在倡導農(nóng)村土地流轉而實現(xiàn)集約化規(guī)模化特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路的同時，也應當注重對于市場風險的規(guī)避和保護。如建立農(nóng)副產(chǎn)品價格保護制度，一旦出現(xiàn)市場收購價格低于農(nóng)戶生產(chǎn)成本，則政府需按照成本價出面收購農(nóng)副產(chǎn)品；為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險補貼，在出現(xiàn)農(nóng)業(yè)災害時確保農(nóng)戶基本利益。

5 結束語

加快農(nóng)村土地資源的流轉和利用工作對于實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、農(nóng)戶增收和提升土地產(chǎn)出值有至關重要的作用，其必將在今后較長一段時期內(nèi)成為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要助力。