對優化省級外匯自律機制建設的思考

武蓉蓉

摘要：實踐表明，外匯自律機制在構建“金融機構展業主體責任——自律機制自律約束——外匯局依法監管”三道防線、配合外匯管理“放管服”改革、維護外匯市場秩序等方面發揮了積極作用。但省級外匯自律機制（以下簡稱省級自律機制）在自律約束力、“自律”與“他律”協調配合及自律管理成效等方面存在“虛化”問題，影響“第二道防線”作用發揮。本文通過梳理省級自律機制建設的主要做法，分析了其存在的主要問題，結合寧夏自律機制建設實踐情況，提出促進省級自律機制由“虛”向“實”的政策建議。

關鍵詞：自律機制 他律 虛化

一、當前省級自律機制建設的主要做法

（一）拓展省級自律機制覆蓋面

如江蘇和遼寧自律機制搭建了省級機制下轄的各地市級機制，使得自律機制在省、市兩級實現了全覆蓋，確保了省級機制及其成員對于所在省轄內地市級分支行機構自律工作管理的時效性。

（二）督促銀行完善內控制度

如天津分局通過現場督導方式要求銀行將自律展業規范要求內化到銀行自身內控制度、嵌入業務操作流程;河南、山西、廈門等分局建議銀行建立銀行外匯業務“自律監管崗”機制，明確其檢查職責，督促銀行自覺落實自律相關要求。

（三）建立信息傳導機制

如山西分局自行開發銀行外匯業務展業自律平臺系統，實現自律機制成員之間有關信息案例、風險警示、自律評估與監管考核數據等信息的共享平臺。

（四）促進自律機制的有機整合

如寧波分局跨境人民幣管理部門與外匯業務管理部門統一由同一處室管理實施，實現對利率、匯率等金融市場自律的本外幣協同管理。

（五）全面開展展業培訓

通過總局內部門戶信息網統計，各省級自律機制均開展多項展業培訓，如參加全國展業規范、外匯政策、外匯形勢分析等培訓;自主開展典型案例通報、業務操作人員講座等。

二、省級自律機制運行中存在的問題

雖然各省級自律機制在建設過程中進行了大量有益的探索和實踐，但大多停留于展業技能培訓、信息交流共享等方面，對于如何充分發揮行業自律功能，有效配合監管部門“他律”管理，真正成為違規行為“一道防線”的探索相對較少，致使自律機制作用“虛”化。主要體現在以下六個方面。

（一）制度落實缺乏可操作性

全國自律機制制定了《省級外匯市場自律機制管理指引》（匯律發〔2018〕3號文印，以下簡稱《省級指引》）指出，各省級自律機制可結合當地業務特點，制定具體的操作細則或工作手冊。但從實際情況看，大部分省級自律機制僅限于全國自律規章制度的“照搬傳遞”，缺少結合實際情況因地制宜落地的措施，缺乏與銀行內控制度建設相結合的舉措，未能真正采用省級多數銀行普遍認可的展業規范對成員單位進行約束，自律管理作用未能充分發揮。

（二）組織架構不完善

省級自律機制大多沒有完整清晰的組織架構，缺少秘書處等類似具體事宜的執行機構，從業人員大多數為銀行兼職人員且不固定，內部工作職責不明確，工作協調存在障礙，組織架構的不完善直接影響省級自律機制的執行力。

（三）激勵懲戒措施有限

以寧夏外匯自律機制為例，目前主要的激勵措施就是根據成員銀行執行全國及省級自律機制文件的情況評獎，激勵措施的吸引力不足。關于懲戒機制，《省級指引》指出“對成員異常行為或涉嫌違規行為，及時向所在地人民銀行及外匯局報告”，但由于成員銀行間利益的一致性，省級自律機制向當地監管部門通報異常違規行為的積極性不高，懲戒約束措施威懾力不夠。

（四）對成員銀行的評估缺少實施細則

《省級指引》指出“應定期評估其成員執行全國及省級自律機制文件情況”，但對評估的具體要求和內容并未明確說明。由于缺少評估的依據，評估結果的公平性、合理性和權威性不足。因此，利用評估加強成員銀行自律的作用有限。

（五）提供服務力度不足

與發達經濟體銀行協會突出協會的服務職能相比，我國省級自律機制為成員銀行提供的服務種類單一，且服務能力和主動性欠佳，僅限于業務知識的培訓，宣傳等，未能充分發揮出行業協會應有的作用。

（六）“橋梁”作用未充分發揮

大部分省級自律機制在展業風險防控關口前移、市場需求信息反饋、傳導監管政策意圖、形勢研判把握等環節，既缺乏有效措施，又缺乏主動性，未能有效發揮連接市場與監管部門的“橋梁”作用。

三、完善省級自律機制功能的政策建議

強化自律機制的自律管理定位，將外匯及跨境人民幣業務展業自律機制作為深化外匯管理改革、推動人民幣匯率市場化、防控外匯風險的重要基礎性制度來認識和推動。借鑒國內外成熟行業自律組織的經驗和做法，圍繞“自律、協商、協調、制衡”逐步完善省級自律機制功能，增強自律機制的公信力和權威性。

（一）完善省級自律機制組織和制度體系

完善的組織體系是省級自律機制發揮外匯自律約束職能的結構基礎。以寧夏為例，寧夏分局按照“邊研究、邊實踐”的思路，2018年，指導寧夏外匯自律機制結合寧夏地區跨境業務的特點和需要，在平等協商、溝通一致、普遍認可的基礎上，完善自律機制《章程》《指引》《公約》等一系列自律機制管理制度，明確實施牽頭行選舉制度和輪值制度，以減弱自律機制牽頭行的角色沖突影響;明確牽頭行設立秘書處和秘書長，負責辦理自律機制的日常事務，有效保障自律工作的專門化、專業化;細化展業規范操作流程，促進全國統一的展業規范在寧夏地區有落實、可執行、可監督、可評估、可問責。

（二）建立自律效果綜合評估機制

評估機制是確保省級自律機制相關規章制度能夠有效執行的保障之一。寧夏分局指導寧夏自律機制制定自律效果評估評價辦法，建立效果評估指標體系，采取定量與定性相結合方法，定期對成員銀行展業規范落實、內控制度建設、自律決議執行、外匯管理政策執行效果、市場主體的滿意度等方面進行綜合評價，要求其及時將評級結果向寧夏分局反饋，并與激勵懲戒措施和監管措施掛鉤，有效增強省級外匯市場自律的約束力。

（三）完善舉報核查機制

通過建立舉報與核查機制，各成員銀行發現同業存在違反自律約定或非理性競爭行為時，可通過實名書面方式向自律機制秘書處舉報。由自律機制秘書處負責對成員銀行的舉報線索進行調查核實，并給予適當處理，將調查核實情況及處理結果報告監管部門，對性質惡劣、不聽從自律約束的違規行為（線索）移交監管部門依法查處。

（四）建立激勵懲戒機制

從激勵措施看，一方面通過當地監管部從外部給予激勵，如在政策方面，對于獲得評估結果良好的成員單位，協商監管部門嘗試差異化微觀監管。另一方面通過自律機制內部給予成員銀行激勵，如通過評估機制逐步建立成員銀行的信用評價體系和信息披露平臺，增加成員銀行的預期收益。從懲戒措施看，對違規或違反自律約定行為，特別是情節輕微或苗頭性問題，通過自律機制內部約談、公開譴責、成員范圍內通報等內部懲戒措施實施約束。對違規情節嚴重、拒不遵守自律機制決議的行為，向監管部門移交處理，拓寬監管部門違規違法案件線索來源渠道，從而實現“自律+他律”的協調配合。

（五）強化省級自律機制的服務職能

一是組建專家團隊，針對熱點業務、難點業務提供咨詢服務或聯合會診，增加成員銀行解決問題和疑難雜癥的途徑，為有效落實“展業三原則”開辟新的途徑。二是發揮好作為市場與監管部門間橋梁作用和成員間的媒介作用，一方面加強成員之間的信息交流共享，特別是在落實展業原則過程中的具體操作的分享。另一方面探索創新信息傳遞方式，通過簡報快訊、信息調研等方式及時向監管部門反映微觀經濟主體的政策訴求。

（六）適當拓寬自律約束范圍

基于服務實體經濟、降低融資成本的宏觀政策需要，鼓勵自律機制探索將成員銀行易開展非理性價格競爭的產品服務定價納入自律約束范圍，由自律機制組織成員銀行共同協商，在現有政策框架下，依法合規確定產品服務定價的自律約束基準或上下浮動幅度，維護良好的同業競爭秩序。

（七）培育自律文化

發揮省級自律機制引導作用，引導成員銀行高度認同同業自律是國家實施宏觀調控、強化微觀市場監管、守住外匯風險底線的客觀要求，也是自身依法合規經營、保持外匯業務可持續發展的必然要求。通過自律約束，引導成員銀行牢固樹立“回歸本源、服務實體、防控風險”經營理念，無論日常展業，還是服務產品創新，都應遵循服務實體經濟的本質要求，堅持“實需、留痕、風險可控”原則，主動承擔社會責任，平衡好維護外匯市場穩定與自身經營利潤目標的關系，提升服務實體經濟的能力。

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作者單位：中國人民銀行銀川中心支行