“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下建設(shè)項(xiàng)目檔案新型監(jiān)管機(jī)制研究

郝偉斌 周昊 李璐璐

摘? 要：本文旨在探討建設(shè)項(xiàng)目檔案在機(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”以及《檔案法》修訂等新環(huán)境中遇到的問(wèn)題及解決策略。通過(guò)構(gòu)建以轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式和完善監(jiān)管體系為核心，以多級(jí)聯(lián)動(dòng)、多元監(jiān)管、多種手段為特征的新型監(jiān)管機(jī)制，以期達(dá)到推進(jìn)監(jiān)管方式創(chuàng)新，變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)管，變傳統(tǒng)監(jiān)管為新型監(jiān)管，提升建設(shè)項(xiàng)目檔案質(zhì)量的目的。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+;機(jī)構(gòu)改革;建設(shè)項(xiàng)目檔案;監(jiān)管機(jī)制

Abstract： This article aims to discuss the problems and solutions encountered in the new environment of construction project archives such as institutional reform， 'Internet + Regulation'， and the revision of the 'Archives Law'. This article establishes a new regulation mechanism with the core of changing regulatory concepts， innovating regulation methods， and improving regulation systems， and features multi-level linkage， multiple regulation， and multiple methods， to promote the innovation of regulation methods， change passive regulation to active regulation， and change tradition regulation to a new one， which improves the archival work of construction projects.

Keywords： Internet +; Institutional reform; Construction project archives; New regulatory mechanism

建設(shè)項(xiàng)目檔案既是項(xiàng)目的重要組成部分，其質(zhì)量關(guān)乎項(xiàng)目質(zhì)量;也是提升項(xiàng)目質(zhì)量的重要切入點(diǎn)，其治理能力涉及政府、社會(huì)和所有參建單位。建設(shè)項(xiàng)目具有多元主體參與、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，對(duì)其檔案的監(jiān)管難度較大。

在我國(guó)各類文件中，“監(jiān)管”主要是指監(jiān)督管理，[1]在不同領(lǐng)域具有不同的含義。在2020年新修訂的《檔案法》中，“監(jiān)管”主要是檔案主管部門對(duì)社會(huì)組織檔案工作的監(jiān)督管理，包含兩層含義。第一層含義是指主管部門主動(dòng)監(jiān)督檢查，其內(nèi)容包括開(kāi)放檔案、違規(guī)利用、檔案安全隱患等。這里的監(jiān)管更多的是“監(jiān)督指導(dǎo)”之意。第二層含義是指社會(huì)組織的自我監(jiān)督，主要針對(duì)本單位的檔案安全隱患。這里的監(jiān)管更多的含有“監(jiān)督檢查”之意。

“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下，如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，強(qiáng)化政府的法定職能意識(shí)，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管過(guò)度;創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用大數(shù)據(jù)等信息手段，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式;完善監(jiān)管體系，形成系統(tǒng)的事中事后監(jiān)管制度和跨部門、跨行業(yè)綜合監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案的有效監(jiān)管，具有重要意義。

1 “互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下建設(shè)項(xiàng)目檔案新型監(jiān)管機(jī)制的建立背景

近年來(lái)，見(jiàn)諸媒體的建設(shè)領(lǐng)域因檔案資料監(jiān)管缺失，造成檔案損毀、內(nèi)容造假、違規(guī)操作等事件屢見(jiàn)不鮮。《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于滬昆高鐵貴州段質(zhì)量問(wèn)題處理情況的通報(bào)（鐵總建設(shè)函[2017]839號(hào)》中提到：“施工單位中鐵二十局存在內(nèi)業(yè)資料弄虛作假”“甘肅鐵科監(jiān)理公司存在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控及驗(yàn)收把關(guān)失職、內(nèi)業(yè)資料隨意簽認(rèn)”“設(shè)計(jì)單位中鐵二院存在變更設(shè)計(jì)不到位、圖紙?zhí)峁﹪?yán)重滯后、變更設(shè)計(jì)技術(shù)交底不規(guī)范”等等。[2]上述情況可能僅是建設(shè)項(xiàng)目檔案質(zhì)量問(wèn)題的冰山一角。

1.1 政策環(huán)境

1.1.1 機(jī)構(gòu)改革為檔案監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)。2018年黨的十九屆三中全會(huì)以黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為主題，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。機(jī)構(gòu)改革為檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)利劃分，明確監(jiān)管主體責(zé)任提出新挑戰(zhàn)。

一是地方各級(jí)檔案行政管理職能劃歸黨委辦公廳（室）后，與改革前的檔案行政管理部門相比，在人員構(gòu)成、工作方式、關(guān)注重點(diǎn)等方面發(fā)生較大變化，需要形成新的建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管機(jī)制;二是城鄉(xiāng)規(guī)劃職能從建設(shè)行政管理部門整體劃走后，全國(guó)近一半左右的城建檔案館不再隸屬建設(shè)系統(tǒng)，造成建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管協(xié)調(diào)難度增加;三是政事分離改變了原有的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管主體構(gòu)成，在一定階段內(nèi)將影響建設(shè)項(xiàng)目的有效監(jiān)管。

1.1.2 “放管服”改革為檔案監(jiān)管增添新活力。2012年11月8日黨的十八大會(huì)議中被首次提出“放管服”改革，所謂“放管服”就是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱。2015年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》為轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能提供了指導(dǎo)。

在“放管服”改革背景下，應(yīng)解放思想，實(shí)事求是，立足現(xiàn)實(shí)，從根本上找到制約建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管中存在的障礙。積極探索“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式，為規(guī)范監(jiān)管流程，提升監(jiān)管水平創(chuàng)造條件。在建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管中，相關(guān)主體應(yīng)積極踐行“放管服”改革，釋放檔案監(jiān)管活力，下放監(jiān)管權(quán)力。

1.1.3 “互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為檔案監(jiān)管開(kāi)辟新渠道。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是當(dāng)前中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的三大核心內(nèi)容之一，其聚焦于現(xiàn)代技術(shù)與政府監(jiān)管職能的結(jié)合。

為完善事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)和創(chuàng)新“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等監(jiān)管制度，2018年10月22日國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，會(huì)議決定依托國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，重塑監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和工作模式，促進(jìn)政府監(jiān)管規(guī)范化、精準(zhǔn)化、智能化。

2019年，國(guó)家檔案局按照國(guó)務(wù)院辦公廳要求，梳理、上報(bào)了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單，建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

1.1.4 《檔案法》的修訂為檔案監(jiān)管提供新契機(jī)。2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》，這是自1987年頒布以來(lái)的首次修訂。

修訂后的《檔案法》從原來(lái)的6章27條擴(kuò)展到8章53條，新增了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個(gè)專章，為檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展提供了較為充分的法律保障。[3]

新《檔案法》列舉出監(jiān)督檢查的6類事項(xiàng)，對(duì)檔案主管部門和檔案工作人員開(kāi)展監(jiān)督檢查的措施手段及應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則作出明確規(guī)定，[4]為新時(shí)代新型監(jiān)管機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，也為全面深化監(jiān)管提供新契機(jī)。

1.2 存在問(wèn)題

1.2.1 監(jiān)管主體協(xié)調(diào)不暢。建設(shè)領(lǐng)域和檔案領(lǐng)域已頒布的相關(guān)法規(guī)內(nèi)容協(xié)調(diào)性差。例如，2017年修訂的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和2019年修訂的《建筑法》，在竣工條件和驗(yàn)收要求等條款中，雖然都提到“經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料”“相關(guān)資料”“質(zhì)量承諾書(shū)”等，但自始至終沒(méi)有提到“檔案”一詞，也未將建設(shè)項(xiàng)目檔案工作做專門規(guī)定。事實(shí)上，這就造成建設(shè)行政管理部門在質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程中，很少考慮檔案法規(guī)的要求;再如，由國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主導(dǎo)制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程文件材料歸檔規(guī)范》（GB/T50328），被城建領(lǐng)域廣泛采用，其取消了檔案保管期限、混淆“歸檔”與“移交”概念等，對(duì)檔案學(xué)和檔案工作成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)視而不見(jiàn)。

城建檔案是建設(shè)項(xiàng)目檔案最重要的組成部分，而國(guó)家檔案局主導(dǎo)制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》（DA/T28）在城建領(lǐng)域采標(biāo)率較低，影響較小。政府檔案與建設(shè)兩個(gè)行政管理部門缺少溝通機(jī)制。

近20年來(lái)，國(guó)家建設(shè)行政管理部門與國(guó)家檔案局兩個(gè)部門鮮有聯(lián)合發(fā)文的情況，在業(yè)務(wù)規(guī)范層面已形成了兩套體系。一方面，檔案部門制定建設(shè)項(xiàng)目檔案管理業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，缺少建設(shè)行政管理部門的參與;另一方面，建設(shè)部門在制訂相關(guān)規(guī)范時(shí)也不重視與檔案行業(yè)規(guī)范協(xié)調(diào)一致，這給建設(shè)單位的檔案工作帶來(lái)一定的困擾。

1.2.2 監(jiān)管方式落后。當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管方式主要有兩種形式，即監(jiān)管人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)文件監(jiān)管和施工結(jié)束后項(xiàng)目檔案監(jiān)管。無(wú)論是項(xiàng)目過(guò)程文件監(jiān)管還是項(xiàng)目檔案監(jiān)管都存在較大的弊端。

在建設(shè)項(xiàng)目中，工程設(shè)計(jì)已經(jīng)高度信息化，可以實(shí)現(xiàn)信息的無(wú)紙化流轉(zhuǎn)。然而在建設(shè)項(xiàng)目具體施工過(guò)程中，卻仍然需要將圖紙打印出來(lái)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目仍然以紙質(zhì)檔案為主。同時(shí)，由于缺乏信息技術(shù)的支撐，建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管仍然以紙質(zhì)文件為主，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)有效地督查現(xiàn)場(chǎng)存在的問(wèn)題。[5]

當(dāng)前落后的監(jiān)管方式存在監(jiān)管過(guò)程不透明、監(jiān)管難度大，項(xiàng)目建設(shè)與監(jiān)管嚴(yán)重不同步等問(wèn)題，建設(shè)項(xiàng)目檔案并不能真實(shí)、完整地反映建設(shè)過(guò)程。

1.2.3 監(jiān)管效果不佳。由于建設(shè)項(xiàng)目檔案在監(jiān)管法規(guī)、主體、能力和方式等方面存在的系統(tǒng)性缺陷，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管效果不盡如人意，建設(shè)項(xiàng)目檔案真實(shí)性、完整性問(wèn)題突出。[6]

近年來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域檔案監(jiān)管資料缺失、材料事后補(bǔ)充、數(shù)據(jù)造假、竣工驗(yàn)收代簽字等違規(guī)操作屢見(jiàn)不鮮。另外，一旦聯(lián)合驗(yàn)收結(jié)束，就再難以約束建設(shè)項(xiàng)目各參建單位，容缺受理就極有可能出現(xiàn)竣工驗(yàn)收檔案難以及時(shí)有效進(jìn)館，破壞建設(shè)項(xiàng)目檔案的完整性。[7]

2 新型監(jiān)管機(jī)制的核心內(nèi)容

2.1 轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念

2.1.1 治理理念。“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下的檔案監(jiān)管是基于“多主體、多向度”的監(jiān)管，具有極強(qiáng)的治理內(nèi)涵。[8]

治理理念倡導(dǎo)以檔案行政部門和建設(shè)行政管理部門為主導(dǎo)，社會(huì)組織、個(gè)人、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其它組織作為重要的合作者和參與者，檔案治理主體呈現(xiàn)多元協(xié)同治理的格局。

政府監(jiān)管發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織等作用，引導(dǎo)其他多元主體共同參與監(jiān)管活動(dòng)。檔案主管部門是建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管的重要力量，應(yīng)強(qiáng)化檔案主管部門的責(zé)任，保障檔案主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案的質(zhì)量保障。同時(shí)，積極培育第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2.1.2 開(kāi)放理念。開(kāi)放理念呼喚數(shù)據(jù)與信息的開(kāi)放共享。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”通過(guò)信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)的信息共享，解決信息不對(duì)稱的弊端。開(kāi)放共享也使得同步監(jiān)管成為可能，打破以往建設(shè)項(xiàng)目異步監(jiān)管和監(jiān)管滯后的窘境。

治理理念和開(kāi)放理念是新型監(jiān)管機(jī)制的精神內(nèi)核，指引著建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管向過(guò)程透明、流程簡(jiǎn)約、公正公平轉(zhuǎn)變。建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管需要積極應(yīng)用創(chuàng)新理念，創(chuàng)新監(jiān)管方法、監(jiān)管流程。

2.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，新型監(jiān)管正在從“線下監(jiān)管”向“線上監(jiān)管”轉(zhuǎn)移，從“分頭監(jiān)管”向“協(xié)同監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，形成一種線下線上相結(jié)合的協(xié)同監(jiān)管。

深化建設(shè)項(xiàng)目線上監(jiān)管，厚植同步監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)管、主動(dòng)監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管土壤，需要通過(guò)信息化技術(shù)手段構(gòu)建起建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方、檔案主管部門等廣泛聯(lián)系的紐帶，進(jìn)而推進(jìn)監(jiān)管立體化。

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工產(chǎn)生的檔案，可通過(guò)視頻連線方式進(jìn)行遠(yuǎn)程核查，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目檔案線上核查、線上評(píng)審、線上歸檔的同步監(jiān)管。例如，浙江省麗水市的“1+9+N”檔案協(xié)同管理系統(tǒng)建成黨政機(jī)關(guān)電子公文、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件、網(wǎng)頁(yè)文件等在線采集、歸檔、移交接收和共享利用的“1+10+N”檔案協(xié)同管理系統(tǒng)。[9]

2.3 完善監(jiān)管體系。在建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管過(guò)程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中失信風(fēng)險(xiǎn)就是其中一種。建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管手段，重塑建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管領(lǐng)域的信用秩序勢(shì)在必行。

建立以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為核心的監(jiān)管制度。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”是國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中要求在全國(guó)全面推行的一種監(jiān)管模式。

有效利用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度，加大有關(guān)部門的“放管服”改革，監(jiān)管過(guò)程透明，監(jiān)管結(jié)果公開(kāi)。為規(guī)范監(jiān)管流程，提升監(jiān)管水平創(chuàng)造條件。

建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管部門通過(guò)隨機(jī)搖號(hào)的方式，為建設(shè)部門和參建部門在檔案管理過(guò)程中戴上“緊箍”，讓參與人員不敢心存僥幸。這一制度不僅從根本上遏制了人情監(jiān)管、暗箱操作，也提高了監(jiān)管公正性。[10]

在監(jiān)管中建立涵蓋檔案人才和建設(shè)人才的“雙隨機(jī)”專業(yè)人才庫(kù)，為雙隨機(jī)提供必要的人才保證。[11]

建立跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管體制。需要打破部門之間、行業(yè)之間、層級(jí)之間的邊界，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級(jí)的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，降低執(zhí)法成本。[12]

跨部門和跨行業(yè)綜合監(jiān)管體系亟須構(gòu)建信息共享體系。建設(shè)行政管理部門與檔案主管部門基于大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)時(shí)集成住建、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、質(zhì)檢、檔案、環(huán)保、材料等相關(guān)職能部門的數(shù)據(jù)資料，保障信息質(zhì)量和信息安全，構(gòu)建以信息為基礎(chǔ)、以共享為手段，真正實(shí)現(xiàn)跨部門信息資源的有效利用，讓共享更有價(jià)值，讓監(jiān)管更有成效。[13]

3 實(shí)施策略

3.1 法規(guī)保障。建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管必須遵從法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，做到依法依規(guī)監(jiān)管。[14]

推進(jìn)相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的立改廢釋工作，按照程序提請(qǐng)修改或廢止與建設(shè)項(xiàng)目和檔案管理體制要求不相符的規(guī)定。

法規(guī)保障需要構(gòu)建針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管的法律法規(guī)體系。在國(guó)家層面，檔案局和住建部等相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)《檔案法》和《建筑法》等相關(guān)法律聯(lián)合制定建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管法律法規(guī)。在行業(yè)層面，行業(yè)主管部門與檔案主管部門依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管法律法規(guī)，結(jié)合行業(yè)特色制定行業(yè)內(nèi)項(xiàng)目檔案規(guī)章。

在地方層面，各地方建設(shè)行政主管部門與檔案主管部門根據(jù)國(guó)家和行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管法律法規(guī)規(guī)章，結(jié)合地方實(shí)際，制定內(nèi)容科學(xué)、運(yùn)行有效的實(shí)施辦法。

在項(xiàng)目層面，建設(shè)單位和參建單位依據(jù)國(guó)家、行業(yè)和地方相關(guān)要求制定建設(shè)項(xiàng)目檔案管理制度，確保在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中建設(shè)單位和參建部門真正做到法規(guī)遵從。

3.2 主體協(xié)同。在建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管中，建設(shè)行政管理部門、檔案主管部門、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和行業(yè)組織協(xié)同履行檔案監(jiān)管職責(zé)，有效提升監(jiān)管能力，形成多元協(xié)同的監(jiān)管主體。

建立建設(shè)行政主管部門與檔案主管部門的溝通機(jī)制。依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建國(guó)家級(jí)、省級(jí)和地方三個(gè)級(jí)別的建設(shè)行政主管部門和檔案主管部門的聯(lián)席溝通機(jī)制，有針對(duì)性地解決建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問(wèn)題。

例如，在城建檔案領(lǐng)域，青島市政府制定《青島市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》，規(guī)定住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)城建檔案管理工作，業(yè)務(wù)上受同級(jí)檔案主管部門監(jiān)督和指導(dǎo)，具體工作由其所屬的城建檔案管理機(jī)構(gòu)實(shí)施。[15]

建立建設(shè)單位檔案機(jī)構(gòu)、參建單位與檔案主管部門協(xié)調(diào)機(jī)制。在建設(shè)項(xiàng)目施工前，通過(guò)建立包括建設(shè)單位、參建單位和檔案主管部門三方的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)作組，將項(xiàng)目檔案監(jiān)管滲透到項(xiàng)目施工過(guò)程中。例如，將建設(shè)項(xiàng)目檔案工作納入工程周例會(huì)、月度協(xié)調(diào)會(huì)常規(guī)議事議題，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展及時(shí)布置、檢查和推進(jìn)檔案工作。[16]

培育第三方監(jiān)管力量。第三方監(jiān)管以筑牢監(jiān)管專業(yè)化的根基。積極引入第三方監(jiān)管力量能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管的不足。

暢通各監(jiān)管主體的監(jiān)管渠道。應(yīng)通過(guò)搭建建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管平臺(tái)，為各主體提供便捷的監(jiān)管途徑。并且積極接入政府現(xiàn)有監(jiān)督管理平臺(tái)。如利用“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)，暢通建設(shè)工程項(xiàng)目中的不當(dāng)行為和不端行為的舉報(bào)渠道。

建議“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)增設(shè)“建設(shè)項(xiàng)目”專欄，對(duì)建設(shè)部門、參建單位等有關(guān)部門、單位違規(guī)行為等問(wèn)題開(kāi)展舉報(bào)，提供線索。

在檔案行政管理部門、項(xiàng)目主管部門、參建單位和社會(huì)力量的全方位參與下，實(shí)施事先介入、事中控制、事后驗(yàn)收把關(guān)的全過(guò)程控制的項(xiàng)目檔案管理機(jī)制，將檔案工作貫穿于項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程。[17]

3.3 技術(shù)驅(qū)動(dòng)。“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下的建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以技術(shù)為引領(lǐng)，以平臺(tái)為依托，以數(shù)據(jù)為中心，在完善監(jiān)管體系和機(jī)制中推進(jìn)智慧監(jiān)管落地。智慧監(jiān)管就是要進(jìn)一步適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，適應(yīng)市場(chǎng)主體活躍發(fā)展的客觀要求，充分發(fā)揮技術(shù)在檔案監(jiān)管中的作用。[18]技術(shù)驅(qū)動(dòng)應(yīng)該應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)監(jiān)管的優(yōu)化、深化和強(qiáng)化。

3.4 信用支撐。建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管可以以各參建單位的信用為支撐，助力建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)管。國(guó)務(wù)院于2019年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），根據(jù)《意見(jiàn)》提出的措施，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目檔案信用監(jiān)管。

建立事前承諾監(jiān)管。對(duì)建設(shè)單位承諾符合審批條件并提交材料的有關(guān)行政許可事項(xiàng)應(yīng)予即時(shí)辦理，徹底改變以往“重審批，輕監(jiān)管”的情況。引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位在建設(shè)項(xiàng)目施行合法合規(guī)的檔案管理，主動(dòng)向建設(shè)單位做出信用承諾，確保項(xiàng)目檔案格式規(guī)范、內(nèi)容準(zhǔn)確和手續(xù)完備。[19]

加強(qiáng)事中分級(jí)監(jiān)管。對(duì)于涉及項(xiàng)目檔案造假等失信行為的單位，要提高抽查頻次和比例;對(duì)于信用狀況良好的單位，可放寬監(jiān)管嚴(yán)度。[20]同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)與“信用中國(guó)”平臺(tái)的信息共享，做好建設(shè)項(xiàng)目檔案的實(shí)時(shí)監(jiān)管。

完善事后聯(lián)合監(jiān)管。建立事后信用評(píng)級(jí)機(jī)制，完善信用評(píng)價(jià)體系，通過(guò)評(píng)分等級(jí)對(duì)監(jiān)管主體實(shí)施不同的獎(jiǎng)懲措施。建立“黑名單”制度，實(shí)施市場(chǎng)和行業(yè)禁入措施。采取聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行“雙制約、共懲處”，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。[21]

*本文系河南省交通運(yùn)輸廳科技項(xiàng)目“公路建設(shè)項(xiàng)目電子檔案分類辦法與元數(shù)據(jù)方案研究”和國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目“基于工序質(zhì)量節(jié)點(diǎn)的公路建設(shè)項(xiàng)目原生電子文件形成與歸檔研究”（2019-X-03）階段性成果。

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（作者單位：郝偉斌、周昊，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院;李璐璐，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)圖書(shū)館? ? 來(lái)稿日期：2020-08-19）