新中國70年廣播電視管理體制的演進軌跡

■ 覃 榕 覃信剛

一、問題的提出

新中國成立70年來,廣播電視眾志成城、篳路藍縷、創業創新,取得非凡業績:人民廣播事業從新中國成立之初能繼續播音的39座電臺發展到如今的2825座,播出節目801.76萬小時,全國綜合人口覆蓋率達98.94%；電視臺從無到有,如今共有3493座,播出節目357.74萬小時,全國綜合人口覆蓋率99.25%。新中國成立之初,我國資金短缺、百廢待興,中央擠出220萬供發展人民廣播事業之用。2018年,全國廣播電視實際收入5639.61億元,廣播廣告收入最高年份為155.56億元。新中國成立當天,于1949年6月5日成立的中央廣播事業處改組為廣播事業局,當時全國廣播事業只有1800名干部員工,多數只有高中和初中文化。截至2018年底,全國有廣播電視從業人員97.90萬人,81.38%為大專以上文化。①原有的廣播事業局到如今已演變為廣播電視總局、廣播電視總臺。而廣播電視局、廣播電視臺則遍布全國省市縣,我國已成為名副其實的廣播電視大國,正向廣播電視強國邁進。在慶祝新中國成立70周年之際,廣播電視學術研究升溫,如理論、節目、廣告、文藝、媒介融合的回顧、總結與展望等。相比之下,對70年來廣播電視管理體制的研究則較少。其實,新中國廣播電視的繁榮昌盛,離不開管理體制的科學性、先進性和普遍性。“政貴有恒”,新中國廣播電視管理體制從何而來,怎樣演進,有何特色,本質是什么？在新時代,特別是廣播電視體制還在深化改革的當下,文章以問題導向、前瞻眼光,梳理這70年廣播電視管理體制的發展脈絡,并提煉其特色與本質,“為政知所先后”,對我國廣播電視強國建設具有指導意義。

“歷史,無論是描寫一個環境,分析一個歷史進程,還是講一個故事,它都是一種話語形式,都具有敘事性。”②考察廣播電視體制70年的演進,離不開宏觀視角、宏觀敘事。但長期以來,新中國廣播電視體制為宣傳與管理一體,事業建設與廣電傳播一體,又需顧及廣播電視媒介組織。這樣,宏觀、中觀、微觀都會涉及,管理體制與節目播出會并用,但總體上主要還是宏觀敘事、階段考察、特色分析、本質理論。

二、廣播電視管理體制的演進軌跡

管理,從一般意義上講,“‘管’如鎖孔,通過一定管道即可對人、事、物進行管轄、約束,‘理’如治玉,是指通過整治、處理,使事物具有條理和秩序,亦即主其事者為管,治其事者為理”③。體制,則是指國家機關、事業、企業單位等機構的組織制度。“廣播電視體制是廣播電視制度的具體實現形式。廣播電視制度是由經濟制度決定的,在一定的歷史條件下,由廣播電視所有權、基本性質、基本目標等方面所構成的規范體系。廣播電視體制就是這一規范體系的具體表現形式和實現形式。”④

在世界上,現代管理理論起源于1911年美國商人弗德里克·溫斯絡·泰勒(Frederick W.Taylor)出版的《科學管理之原則》,終而演變為科學管理思想。德國社會學家馬克斯·韋伯(Max Weber)提出了行政組織體系理論。韋伯認為,組織者能依照某些原則來建構,即可成為產生效率的工具。他提出了科層組織概念,科層組織是指以理性的建構原則,在最有效率的方式下建構組織。這些原則包括:層級結構、規范、理性分工、專業技術資格、崗位、管理和所有權的分離等。⑤盡管韋伯的科層制觀念廣受詬病,但他的管理思想還是被不斷采用,對廣播電視管理觀念、行為產生了不少影響。新中國廣播電視管理體制,無疑也涉及層級、規范、崗位、分工等,經歷了從宣傳與管理合一、“領導”與“管理”分開、“條條”“塊塊”結合,再到以管為主、適度放權、管辦分離的演進歷程。如果簡要劃分,大致經歷了兩個階段:初創調整期與改革創新期。

(一)初創調整期:層級、結構、職責的形成

這一時期主要指的是1949—1978年。中華人民共和國成立時,可謂一窮二白,國家極度貧困,人民廣播電臺雖然已接近40座,但覆蓋范圍有限。黨和國家領導人十分重視廣播電視工作,廣播發展較快,電視也于1958年誕生。但由于反右派斗爭的擴大化以及“大躍進”帶來的嚴重影響,特別是三年自然災害造成的國民經濟的嚴重困難,廣播電視管理體制也得隨機而變,以適應現實的環境。從1949年至1978年,廣播管理體制進行了四次調整,層級、結構、職責逐步形成。

1.宣傳與管理一體,廣播組織架構形成

1949年6月5日,中共中央發出通知:將原新華總社語言廣播部擴充為中央廣播事業管理處,管理并領導全國人民廣播事業。⑥通知明確規定,中央廣播事業管理處和新華總社為平行組織,同受中央宣傳部的領導。從此,廣播事業與新華社分設,成為獨立的宣傳系統。不同的是,新華社為單一的宣傳機關,而廣播事業處既有宣傳,又包括了事業建設。之后媒介組織推行的“事業、宣傳”雙重職責,源至于此。

1949年7月27日,北平新華廣播電臺改名為北京新華廣播電臺。7月29日,中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》(新中國的臨時大憲章)中的第49條規定“發展人民廣播事業”⑦,這就為發展廣播事業提供了法律保障。1949年10月1日,中華人民共和國成立當天,中央廣播事業管理處改組為中央廣播事業局,直屬中央人民政府政務院新聞總署領導。⑧此次調整,名稱只一字之別,但重要性不言而喻:廣播事業是新中國社會主義文化事業重要的組成部分,廣播事業局是重要的組成部門。1949年12月5日,經中共中央批準,北京新華廣播電臺定名為中央人民廣播電臺,管理體制不變:局臺合一,副局長兼總編輯。宣傳與管理一體,廣播組織架構初步形成。

2.“領導”與“管理”分開,廣播媒介系統結構顯現

1949年12月5日,中共中央《關于中央政府成立后黨的宣傳部門工作問題的指示》明確指出:在中央政府成立之前,黨的中央宣傳部不得不實際上暫時代替中央政府的文教機關,管理國家的文化教育工作。現在中央政府已成立,全國文化教育行政工作,均應由中央政府文教部門來管理,目的是使黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務,集中注意力于黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化宣傳政策的制定。⑨

1952年2月,實質由中央宣傳部領導、管理的新聞總署撤銷,廣播事業局的隸屬關系改變:由政務院文化教育委員會直接管理,之后再次調整,成為國務院直屬機構,宣傳業務則仍由中央宣傳部領導。⑩這是新中國成立后,廣播系統管理結構的一次大的調整。

中央廣播系統領導管理結構確立后,1955年9月12日,國務院發出《關于地方人民廣播電臺管理辦法的規定》,指出:“各省、自治區、直轄市、省轄市人民廣播電臺為各省、自治區、直轄市、省轄市人民委員會的直屬機構,受各該級人民委員會及廣播事業局的領導。”此規定明確了省級廣播媒介的層級領導關系。國民經濟恢復以及實行社會主義改造和建設期間,國家的行政區劃曾做過多次調整,大區級、省級和省級以下廣播電臺也隨之調整。截至1956年底,全國共有地方廣播電臺56座。除西藏和港、澳、臺地區外,中國共有省級廣播電臺27座,其余為地級市廣播電臺,基本上建成了以中央電臺為中心的全國性廣播宣傳網。“領導”與“管理”分開,廣播媒介系統結構顯現。

3.“條條”“塊塊”結合,雙重層級領導

1959年,廣播事業局的組織機構進行了第三次調整:事業局黨組與中央電臺編委會合一,形成一體化領導機構,全局部門細分,廣播媒介設置有對內廣播部、對外廣播部、電視廣播部等。而對內、對外、電視廣播部,奠定了后來中央三大臺的格局。1963年,廣播事業局的領導體制進行了第四次調整:局黨委統一領導,分設宣傳、技術、政治、行政四種工作機構。這次領導機構調整,還建立了處理日常事務的部務會議。中央廣播事業局和中央電臺的調整,為全國地方廣播管理機構和廣播媒體樹立了標桿。1964年,全國省級廣播事業局全部建立,之后,地、縣級也設置了廣播事業局,管理體制采取“條條”“塊塊”結合、雙重層級領導的模式。“條條”是指從中央到省再到省以下廣播電視機構之間直接的縱向對口領導；“塊塊”則是指各省(自治區、直轄市)政府以及省以下各級政府對同級所屬的廣播電視機構的直接領導。“條條”“塊塊”結合,雙重層級領導,“是指既有‘條條’領導,也有‘塊塊’領導”。

(二)改革創新期:廣播電視管理體制的優化與理性分工

這一時期主要指的是1978—2019年。十年浩劫,新中國廣播電視體制遭到嚴重破壞,“假大空”和個人崇拜的文章充斥電視和廣播,給國家帶來嚴重災難。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會,作出了從1979年起,把全黨的工作重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策。從此,中國共產黨人和中國人民踏上了建設中國特色社會主義新的偉大征程,從1978年改革開放以來到現在,中國廣播電視體制共進行了五輪改革。

1.以管為主,廣播電視媒介競爭形成

1982年5月,五屆全國人大常委會通過《關于國務院部委機構改革實施方案的決議》。根據該決議,撤銷中央廣播事業局,組建新的廣播電視部。從廣播事業局到廣播電視部,一是局變部,廣播電視管理部門進入國務院組成部門序列；二是擴大了范圍,增加了“電視”,強化了國家對廣播電視事業的集中統一領導和管理。1986年1月20日,六屆人大常委會第十次會議通過了關于將廣播電視部改為廣播電影電視部的決定。原文化部電影局劃歸廣播電影電視部,省市級廣播電視管理機構也依照廣播電影電視部的做法,進行了機構劃轉和職能劃轉。此輪改革,最主要的也是加強了對廣播電影電視的集中領導和管理。兩輪改革,管辦合一,以管為主,管理得到了強化,但辦好廣播電視媒體,抓好各項宣傳工作仍然被廣播電視管理部門確定為主要職責。

廣播電視部成立以后,于1983年3月31日至4月10日召開了第十一次全國廣播電視工作會議。“會議根據中央有關文件精神,將省、自治區一級機構統稱廣播電視廳,中央直轄市以及省轄市(地、州、盟)和縣(旗)均稱廣播電視局。到1984年底,全國建立了省、自治區、直轄市級廣播電視廳(局)29個,地區、直轄市級廣播電視局(處)350個,縣級廣播電視局1700個,廣播事業規模不斷擴大。”

這些廣播電視廳(局、處)置身于改革大潮,都積極探索自身的改革,以管理和宣傳為主。其中較為突出的是上海市廣電局,打破一個電視臺一個電臺的壟斷局面,于1982年成立了東方電視臺與東方廣播電臺,與上海電視臺、上海人民廣播電臺都是獨立的法人,開展業內競爭,此舉向專業化方向邁出了關鍵一步,取得了良好的社會效益與經濟效益。

2.適度放權,廣播電視媒介改革迭起

1997年9月1日,新中國首部《廣播電視管理條例》正式實施。《條例》以國務院行政法規的形式,確立了集廣播電視宣傳工作、事業建設和行政管理于一體的具有中國特色的廣播電視管理體制。1998年3月10日,第九屆全國人民代表大會第一次全體會議審議通過《國務院機構改革方案》,我國廣播電影電視開始了20世紀90年代末的改革:廣播電影電視部改組為國家廣播電影電視總局,屬國務院直屬機構。國家廣播電影電視總局不再作為廣播電視宣傳機關和電臺、電視臺經辦主體,主管全國廣播電影電視事業,適度放權,“辦”的職能被淡化,而“管”的職能被強化。國家機構改革后,全國省級廣播電影電視管理機構也進行了相應改革 。

這一階段,由于適度放權管理帶來的效應,媒體改革盛況空前。自1999年6月廣播電視集團化改革開始,到2004年全國共有21家廣播電視集團成立。廣播電視媒介組織還進行了頻率頻道改革、三項制度改革及經營性單位轉企改制。從2002年起,中央電臺啟動了以“頻率專業化、管理頻率化”為核心的媒介改革,推出了《中國之聲》《音樂之聲》《民族之聲》等8個專業化頻率,全面啟動人事分配制度改革,實行全員聘用制,競爭上崗、按勞分配、按崗取酬。中央電視臺從1993年開始,推行制片人制,先后創辦了《東方時空》《焦點訪談》《新聞調查》《實話實說》《現在播報》等節目,影響力擴大。從2000年開始,先后在英語頻道、經濟頻道、西部頻道和戲曲頻道進行頻道制管理改革試點,并實施勞動、人事、分配三項制度的改革,全面推行全員聘用制。2005年前后,又對體育頻道、少兒頻道進行頻道制改革。而從2006年開始,所屬經營性單位轉企改制。全國廣播電視媒介也先后進行了上述三項制度的改革。

1996年,國家廣電總局首次明確提出電視節目除新聞節目外實行制作和播出分離的指導意見。但業內有不同認識和爭論,制播分離改革停滯不前。2009年8月,國家廣電總局正式出臺制播分離改革的意見,制播分離積極穩妥地推進。

3.管辦分離,廣播電視媒介回歸本體

進入21世紀,黨的十八大確定了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標,我國的廣播電視管理體制改革向縱深發展。2013年3月,國家新聞出版總署與國家廣播電影電視總局合并,組建國家新聞出版廣播電影電視總局,加掛國家版權局的牌子。與此相適應,全國除少數幾個省市外,也都組建了新聞出版廣播電影電視局。

2018年3月,21世紀新一輪廣播電視管理體制改革開始,《國務院深化機構改革方案》強調,為加強新聞輿論工作,加強對重要宣傳陣地的管理,充分發揮廣播電視媒體的作用,在國家新聞出版廣電總局廣播電視管理職責的基礎上組建國家廣播電視總局,作為國務院直屬機構。新組建的國家廣播電視總局在原新聞出版廣電總局管理職能的基礎上進行了“瘦身”,不再領導中央廣播電視總臺(原中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺、中央電視臺),將原新聞出版廣電總局的電影和新聞出版的管理職能劃轉出去。此輪改革,管辦分離,廣播電視媒介回歸本體,行業管理成效明顯。省市區廣播電視管理機構、廣播電視臺的改革已于2019年上半年全部完成。

三、廣播電視管理體制演進的特色

新中國成立70年,改革開放前廣播體制的四次調整,改革開放后廣播電視體制的五輪改革,有如下特色。

(一)“中樞神經系統”與國家“脈動”的同步

廣播電視是社會的中樞神經系統,是一種敏感的時間媒介,講究時間的快捷,需要高效運行的媒介組織,這種媒介組織的高效又集中在管理層級的高效運營上。新中國廣播電視管理體制的演進,不斷踩準國家的“脈動”,適應了時代需求。

中華人民共和國成立當天,中央廣播事業局成立,這表明廣播即刻與國家經濟建設緊密相連。1949年3月,毛澤東在黨的七屆二中全會上指出:“新中國成立以后,人民廣播要以恢復和發展生產為宣傳的中心。”從新中國成立第一天起,廣播與國家密切結合,這是一種高度“適應”,也是廣播人的重大歷史使命。當天中央電臺進行的盛大直播,則塑造了新中國“站起來”的國家形象,并開廣播媒介政治傳播、領袖傳播、大型直播之先河,同時確立了大國廣播播音風格。1957年,國務院開始了以擴大地方自主權為主要內容的政府機構改革,中央廣播事業局具體落實,推動了廣播事業的快速發展。新中國成立后廣播管理體制的四次調整,改革開放后廣播電視管理體制的五輪改革,都與國家的總體調整、改革相向而行,從而改革較為順利。

(二)先“頭部”后“身部”的全國范圍全覆蓋

歐美國家廣播電視管理體制大致分為兩大類:國家垂直獨立性政府管理機構；地區/社會聯合自治性管理機構。蘇聯廣播電視體制分為三級:中央級、加盟共和國級和地方級,實行國營廣播電視制度。中華人民共和國成立時,雖然可以借鑒世界廣播的文明成果,但國情不同,文化背景不同,無法照搬其體制及運行機制。中央廣播事業局成立當天,“頭部”層級由副局長兼任中央電臺總編輯、第一第二副總編輯,局臺合一,局臺下轄編輯部(組),這在行政管理體制、廣播媒介管理體制上為“身部”——全國省市縣廣播管理機構和廣播媒介引了路。之后,全國省市廣播媒介也都設置了總編輯,負責電臺宣傳等事務,下轄編輯部和組。這樣,廣播管理機構和媒介組織形成了三級負責制,廣播電視管理體制不斷進化。

廣播電視管理體制先“頭部”后“身部”的做法被實踐證明是可行的,盡管它存在明顯的實用主義傾向。因為它要保持穩定性、系統性及普遍性,這不同于廣播電視媒介組織某一方面業務的調整。

(三)“條條”“塊塊”結合的內生管理體制

新中國成立后,我國廣播電視管理體制在不斷演化中,摸索出了“條條”“塊塊”結合的組織架構。這種組織架構符合新中國廣播電視行政管理規律,是一種內生的管理體制。1949年11月廣播事業局組織條例規定,廣播事業局的職責是:領導全國各地人民廣播電臺,直接領導中央人民廣播電臺對國內和對國外廣播；普及人民廣播事業。1983年3月,第11次全國廣播電視工作會議明確提出:“各級廣播電視機構之間實行上級廣播電視部門和同級黨委、政府雙重領導,以同級黨委、政府領導為主的管理體制。”這種體制既不同于美國,也不同于英國,而是給地方分權,既充分調動了地方的積極性,也減輕了國家財力的負擔。

(四)按廣播電視規律辦廣播電視

新中國70年廣播電視管理體制的演進,帶來了廣播電視新聞思想、新聞規律的自覺。新中國成立初期,中央電臺在開國大典的播音敘事中,創造性地確立了莊重、樸素、親切、自然的播音風格。而播音,本身包含著“二度創作”,因而,“聲音傳播”與“文字傳播”甚至后來的“聲畫傳播”有本質區別。1950年4月,中央電臺進行節目調整,設置七檔新聞節目,兩檔《記錄新聞》,還設置了一檔評論與《首都報紙摘要》。七檔新聞與兩檔《記錄新聞》有自采新聞與“報紙摘要”,但《首都報紙摘要》則全是首都報紙的新聞加評論,廣播媒介作了大量刪削,融入口語,變成聲音新聞,這種口語化的聲音新聞播音風格已經轉向,再不是戰爭年代每一次播音都是一次戰斗,強調氣勢、激情、調子、音量,而是轉向新中國廣大聽眾適應的語態:莊重、樸素、親切、自然。雖然報紙新聞的身影仍然存在,但用當代敘事話語來說,這已經是一種“融合新聞”,即聲媒與紙媒的融合。盡管那時還沒有媒介融合的理念,但在筆者看來,這是新中國媒體融合最初形態,也是新聞思想自覺與新聞規律自覺。但十年浩劫,“四人幫”控制輿論,廣播媒介只能播紙媒的文章,而且必須全文播出,不得刪減。這個時期,廣播媒介整體淪為了報紙的有聲版,也無法做到新聞思想自覺、新聞規律自覺。

1958年5月1日,北京電視臺(中央電視臺前身)誕生,標志著電視在中國的起步。口播新聞始于1958年11月2日,初期稱“簡明新聞”,每次5分鐘,文本由中央電臺供給,這也是初始的廣播與電視的融合。20世紀50年代末60年代初,全國省市電視臺相繼成立,大多采取圖片報道、口播新聞的方式,采用新華社稿件及廣播媒體供稿。但就在這樣一種媒介環境下,電視臺還參與了全國兩會以及重大事件如原子彈氫彈爆炸、人造衛星的發射、南京長江大橋建成以及雷鋒、王進喜、焦裕祿等先進典型的宣傳。

新中國成立初期,美國彩色電視技術日趨成熟,電視奪走大部分廣播聽眾,廣播媒介直面挑戰,不畏艱難。1955年,隨著音樂排行榜節目《最佳40首》的興起,音樂類型電臺出現,將音樂的概念與廣播的概念融合在一起,繼而又產生細分市場、細分受眾、音樂編排、時鐘編排等概念。1965年4月19日,美國哥倫比亞廣播公司(CBS)創辦了世界上第一家全新聞電臺。“全新聞電臺這種形式就是全天24小時都滾動播出新聞節目,不設談話類和音樂類節目,打開收音機就是新聞。”新聞的概念與廣播概念結合在了一起。從此按廣播規律辦廣播形成高潮。

與新中國早期的電視一樣,美國早期的電視節目多是圖片,觀眾由此給電視取了個綽號:帶圖片的烤箱。這個烤箱烤出來的“食物”總是不能引起觀眾的“食欲”。1980年,有“南方的喉舌”之稱的泰德·特納(Ted Turner)創辦了有線電視新聞網CNN。CNN頭條新聞24小時不間斷地播報新聞,它的視野是全球化——從世界上任何一個角落向全球播報新聞,而且新聞報道現場化。這種非凡的活力和反應速度凸顯了電視媒介新聞產品的別具一格,帶圖片的烤箱變成了“視頻滾動的烤箱”。CNN的誕生,使一些關鍵概念扎堆產生并在世界流行:24小時滾動新聞、頭條新聞、直播、純新聞電視頻道、圖像記者等。這些觀念影響了世界,也影響了正在發展中的中國廣播電視。

1983年3月31日,第十一次全國廣播電視工作會議召開,這次會議與前10次會議有所不同,加了“電視”二字,標志著“電視”納入治理范疇。會議提出“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”和“揚獨家之優勢,匯天下之精華”方針,是廣播電視新聞思想、新聞規律的再度自覺,極大調動了廣播電視人的積極性,釋放了廣播電視人的潛能。1986年12月15日,改變廣播傳統語態、形態、媒介組織結構的廣東珠江經濟廣播電臺誕生,之后又出現專業化電臺、類型化電臺,廣播媒介走上了按廣播規律辦廣播的路徑。中國電視改革也應該視1983年為元年：《春節聯歡晚會》創辦于該年,至今已有37年；電視系列片《話說長江》、電視新聞雜志節目《九州方圓》也誕生于該年。而10年后的《焦點訪談》《實話實說》《東方時空》等節目,改變了電視的敘事方式,親切自然、平等交流的“說話方式”被越來越多的觀眾接受。1978年元旦定名為《全國電視臺新聞聯播》(后簡稱《新聞聯播》)的新聞節目將新聞概念與電視概念結合在一起,使“電視新聞”在新中國安營扎寨,電視人由此也樹立了新聞職業意識,這種職業意識包含電視專業化、電視類型化。有研究者對《新聞聯播》1999年11月8日至14日,2000年11月13日至19日的樣本進行分析和研究,“將新聞的時效分為五類:今天、昨天、最近、無時間、將來。‘今天新聞’是在新聞中明確使用了‘今天’這個時間狀語,其數量最多,共有141條,占新聞總數的45.5%”。這說明,《新聞聯播》的時效性大大加強。同時,同期聲的運用也有了很大進步,新中國電視走上了按電視規律辦電視的媒介路徑。

(五)職能進化伴隨廣播電視管理體制的歷史進程

職能屬性是廣播電視管理機構、廣播電視媒介組織的根本屬性。時代不斷向前發展,政治、經濟、文化、社會等環境的不斷變化,使得廣播電視行政管理機構、廣播電視媒介組織職能具有變動性,通過改革體制機制及職能配置使廣播電視管理機構、廣播電視媒介組織權責一致,不斷進化,是廣播電視發展的應有之義。廣播電視管理機構、媒介組織作為制度的載體,不但要回應現實關切,滿足現實需求,更要關注未來,面向未來,管根本、管長遠。從新中國成立至改革開放時期,中央廣播事業局一直承擔宣傳和管理雙重職能,這與計劃經濟吻合,由此形成了吃“大鍋飯”、“干多干少一個樣”的局面。1982年,國家機關實施改革開放后的首次機構改革,撤銷中央廣播事業局,成立廣播電視部,除了克服組織臃腫的問題,還解決了人員老化、平庸的問題。這期間提拔使用了一大批優秀的中青年干部。1984年10月,為適應新聞改革的需要,中央電臺組建了新聞中心。1986年的機構改革,增強了宏觀管理職能,淡化了微觀管理職能,廣播電視管理體制逐步進化。1998年的改革,僅保留了原廣播電影電視部的事業管理機構職能,不再沿襲新聞宣傳機關的職能。與此相適應,廣播電視媒介組織加強了總編輯制,實施干部聘任制,進一步推動廣播電視媒介干部的年輕化。2013年的行政管理機構改革,深化了簡政放權,放管結合、優化服務；2018年的國務院機構改革,新組建的國家廣播電視總局不再領導新組建的中央廣播電視總臺,中央廣播電視總臺在此輪改革中與國家廣電總局、人民日報社平級,廣播電視回歸了本體地位。這是70年來我國廣播電視管理體制最大的一次進化,使我國廣播電視事業行業管理和事業發展進入一個嶄新的歷史時期。

(六)技術驅動廣播電視體制持續變革

面對層出不窮的新媒體,有專家一次又一次預言：廣播將消亡。而互聯網出現后,有研究者也認為電視將消亡。但是,廣播抗風擊浪,一再浴火重生,電視也求新求變、屹立不倒。這是為什么呢？因素很多,技術驅動是其中之一。廣播科學技術從調幅、調頻到立體聲調頻,從地面數字、衛星數字再到網絡數字,電視科學技術從數字電視、網絡電視、IP電視、移動電視、手機電視、高清電視到超高清電視,每次升級都在推動廣播電視體制觀念、運行的變遷。

1950年4月,政務院新聞總署發布《關于建立廣播收音網的決定》,把抄收中央和地方電臺廣播的記錄新聞、向群眾介紹預告廣播節目、組織群眾收聽重要節目作為三項重要任務。中央廣播事業局、全國各地電臺迅速行動,在技術上創新,支持、輔導和幫助收音站,“據1952年底統計,各地共建廣播收音站23700多個,收音小組數以萬計,專職或兼職的收音員兩萬多名”。從1952年開始,人民廣播事業大力發展農村廣播網,到1956年6月底,全國已有783個縣市農村有線廣播站。由于這個時期全國電臺技術人員增加,1956年2月20日,國務院發出《關于農村廣播網管理機構和領導關系的通知》。《通知》除規定廣播事業局設一相應機構負責全國農村廣播網建設外,各省、自治區、直轄市人民委員會可設立廣播管理局或處,負責全省(包括城市效區)農村廣播網的建設,并管省屬市的人民廣播電臺。技術的擴展、升級,帶來體制機制的變遷。隨著電視的誕生與發展,廣播事業局變為廣播電視部。與此相適應,廣播電視科技司、科技委員會相繼成立,并設置總工程師及技術辦公室。媒介融合時代,媒介融合機構增設。受技術驅動,廣播電視體制處于持續變革中。

四、廣播電視管理體制演進的本質

新中國70年廣播電視管理體制的變遷有其內在規律,其本質如下。

(一)始終堅持馬克思主義新聞觀與新中國廣播電視實踐相結合

美國和意大利政治科學家丹尼爾·C·哈林(Daniel C.Hallin)、保羅·曼奇尼(Paolo Mancini)合作推出的《比較媒介體制——媒介與政治的三種模式》(2004),是在三個美國學者西伯特(Sie bert)、彼得森(Peterson)和施拉姆(Schramm)的《傳媒的四種理論》(1956)聞名遐邇之后出版的,該研究探究政治與大眾媒介結構的關聯性,提煉出媒介體制的三種模式:“自由主義模式,盛行于英國、愛爾蘭和北美；民主法團主義模式,盛行于歐洲大陸北部；而極化多元主義模式盛行于歐洲南部地中海國家。”另有研究者認為,美國廣播電視體制變遷,是從“公共委托模式”到“市場模式”。新中國廣播電視管理體制與上述幾種模式都不同,原因是新中國廣播電視體制具有內生性與原發性,是馬克思主義新聞觀與我國廣播電視實踐相結合的產物,這與其他國家的跟進與模仿有本質區別。1954年7月到9月,中央廣播事業局曾組織由18人參加的中國廣播代表團訪問蘇聯,主要任務是學習蘇聯“老大哥”的廣播工作經驗。同年10月編印《蘇聯廣播工作經驗》書籍并發行,11月在第二次全國廣播工作會議上提出了學習蘇聯廣播“集中統一”經驗,實質性內容是要求各地方臺用比較多的時間轉播中央電臺的節目,用比較少的時間播送自辦的地方性節目。這次“媒介朝覲”學來的經驗,導致地方臺節目紛紛下馬,嚴重削弱了地方廣播媒介的傳播作用。兩年后,第四次全國廣播工作會議認為這個做法是“錯誤的”,“應該加以否定”。實踐說明,新中國廣播電視要借鑒世界廣播電視的文明成果,但絕不能照搬照套。新中國廣播電視管理體制的演進,是長期堅持把馬克思主義新聞觀與中國廣播電視實踐相結合,形成中國特色社會主義廣播電視學,廣播電視管理體制的層級、結構、職責、經辦權、所有權不斷進化,特別是2018年中央廣播電視總臺以及全國廣播電視臺由廣播電視管理部門實施行業管理、各級宣傳部直接領導,作為國務院和地方政府的直屬機構。這些演進舉措,都強化了馬克思主義新聞觀與廣播電視實踐的有機結合。

(二)始終體現以人民為中心的工作導向

新中國成立70年來,廣播電視管理機構、媒介組織始終把人民放在心中最高位置,堅持為人民服務、為社會主義服務,這也是廣播電視體制改革、調整的最終目的。中央電臺前身——延安電臺在紀念恢復本臺廣播一周年之際,在播出的《大家都來說話——XNCR周年紀念廣播》一文中重申:“我們創辦這個電臺,有一個真誠的愿望,就是我們說的話,不僅僅要代表人民的利益,而且我們愿意把它變成全國人民說話的地方。”中華人民共和國成立后,北京新華廣播電臺正式定名為中央人民廣播電臺,強調了電臺的人民性。調整、改革廣播電視管理體制,辦好節目,抓好覆蓋,都是為了廣大人民群眾收聽收看好廣播電視。新中國成立之初,剛剛“站起來”的人民群眾還無能力購買昂貴的接收設備,我國電子工業初創,也生產不出大量的收聽工具,全國新聞工作會議認為為廣大人民服務,應在全國建立廣播收音網。1950年4月,新聞總署發布了《關于建立廣播收音網的決定》。到1952年底,全國已建收音站2.05萬個,農民群眾敲鑼打鼓,集體收聽廣播,一部收音機就有幾百人收聽,不得不排隊進行。之后又發展農村廣播網,再經過一系列覆蓋工程,至2018年底,全國廣播電視綜合人口覆蓋率進入世界先進廣播電視行業行列。這就是“以人民為中心”的最真實的寫照。

(三)始終以廣播電視的發展為要

從新中國成立70年的歷史進程看,廣播電視管理體制的演進做的都是發展的工作。這種發展實踐立足于中國特殊國情,從“發展人民廣播事業”到“發展電視”再到“發展人民廣播電視事業、建設完善的廣播電視體系”理念的提出,從建設“廣播收音網”到“建設農村廣播網”,再到改革開放以來廣播電視體制進行的五輪改革,以及秉承科學發展、新發展理念,改革廣播電視管理體制、媒介組織結構,強化協調、分工、行業管理和所有權的分離,大規模改進節目形態、語態,推進一系列建設工程及媒介融合的實踐,使新中國建立了完善的廣播電視體系,給人民群眾帶來了豐富多彩的節目。廣播電視走進了“千家萬戶”,無處不在,這些都是發展的結果。

注釋:

① 數據參見國家廣播電視總局:《2018年全國廣播電視行業統計公報》,http://www.nrta.gov.cn/art/2019/4/23/art-2555-43207.html,2019年8月6日。

② [美]海登·懷特:《后現代歷史敘事學》,陳永國、張萬娟譯,中國社會科學出版社2003年版,第10頁。

③ 邵培仁、劉強:《媒介經營管理學》,浙江大學出版社1998年版,第13頁。

④ 謝雅玲:《媒體發展新格局下縣級廣播發展探究》,安徽大學碩士學位論文,2014年,第34頁。

⑤ 陳萬達:《媒介管理》,楊智文化事業股份有限公司2005年版,第36—38頁。

⑥ 左漠野:《當代中國的廣播電視(上)》,中國社會科學出版社1987年版,第33頁。

⑦ 李勛岳:《建國前后職業報人的困境及出路》,華中科技大學碩士學位論文,2013年,第10頁。

⑧ 盧德武:《西康人民廣播電臺研究(1951～1955)》,四川師范大學碩士學位論文,2012年,第10頁。

⑨ 涂昌波:《新中國60年廣播電視發展政策演進初探》,《現代電視技術》,2009年第10期,第18頁。