改革和完善土地管理制度的財稅建議

王寧

摘要：目前，我國土地管理工作面臨較大困難，為進一步提高土地資源管理加強土地管理制度改革和完善是非常重要的，能夠為土地管理工作提供有力的參考依據。文章結合土地管理制度改革存在的問題對土地管理制度財稅建議展開探討。

關鍵詞：土地管理;管理制度;制度完善;制度改革

引言

土地管理與社會生產生活的各個領域密切相關，包括了人民群眾的物質生活和住房安全保障等。我國雖然國土面積較大，但是由于人口數量眾多，土地資源的人均占有量仍低于世界平均水平，這也是我國土地管理中面臨的主要難題。而在新形勢下，傳統土地管理模式的弊端逐漸顯現出來，比如，規范性缺失、集約化程度低等，嚴重限制了我國經濟的可持續發展。因此，應該針對經濟發展新常態的特點，制定有針對性的解決措施。

1土地管理制度改革存在的問題

首先，對于土地制度存在的問題，黨和政府高度重視。至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設用地使用權流轉的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內集體建設用地進入市場的管理辦法。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關的法律、制度和政策。可惜，這方面一直未能取得實質性的進展。其次，政府經營土地多年，已經積累了龐大的債務，且將進入償債高峰期，防控其中孕藏的金融風險，已是當前經濟工作的重中之重。在金融風險尚未根本化解情況下，匆匆推出“所有者與管理者分開”，反而可能引爆風險，導致金融、經濟危機甚至社會動亂。因此中央慎之又慎，暫不急于實施這項改革[1]。已經出臺的一些措施，如嚴禁地方政府用土地和其他自然資源資產抵押融資，允許集體建設用地進入市場，不再壟斷住房用地供應等，實際上是對政府經營土地的經營范圍、經營邊界、經營利益施加嚴格限制。再加上“一件事由一個部門管”以后，空間用途管制落實到位，也可以在很大限度上減輕政府從事經營活動的弊端。但這畢竟是治標而不是治本，只要政府能從經營土地獲利，其弊端就難以根本杜絕。

2改革和完善土地管理制度的財稅建議

2.1中央集中一定比例的國有土地出讓收入

從1994年開始，土地出讓金中的中央所得部分全部劃歸地方政府。按照國有土地收益應當由全民共享的要求，中央財政有必要集中一部分收入，用于建立土地儲備基金，進行地區間調節、緩解“苦樂不均”的矛盾。建議今后的土地出讓收入統一繳入中央金庫，由中央財政主導進行政府間分配，中央財政集中一定比例的土地出讓收入（考慮到地方需全額承擔土地出讓的成本性支出，這一比例不宜過高，可暫定10%），建立土地儲備基金，主要用于推廣應用PPP模式、支持加快中西部地區基礎設施建設等方面。同時，建議由中央財政按“土地出讓收入”而非“土地出讓收益”分成，這樣有利于防止地方通過虛增土地成本性支出等辦法減少中央集中資金的規模[2]。

2.2取消資金計提政策和部分政府性基金

加強對土地出讓收入的統籌使用管理，停止從土地出讓收入中計提農業土地開發、廉租住房建設、教育發展、農田水利建設等資金的做法，取消新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項基金、新菜地開發建設基金等規模大小不一的政府性基金，改變“先分資金后填空”、“錢等項目”的做法，原規定用途支出所需資金由相應層級政府統籌安排，提高資金的使用效益。借鑒香港特區的基金預算管理經驗，進一步理順政府土地相關收支的預算管理。細化預算編制，嚴格預算執行。堅持先有詳細的項目預算，再安排支出，禁止采取切塊下達資金的做法，規范土地抵押貸款的債務收支管理，財政部門實現對土地出讓收支的全面有效監管[3]。

2.3加快推動開征房地產稅

統籌房地產建設、交易和保有環節的稅賦水平，借鑒香港特區土地年租、房地產稅的制度安排，歸并整合相關稅費項目，開征房地產稅，實行動態評稅，推動建立土地資源有效利用、房地產市場健康發展的長效機制。具體設想 ：一是由全國人大先行立法，整合現有的城鎮土地使用稅、房產稅、城市維護建設稅和城市基礎設施配套費等為房地產稅，實行房地一體征稅。二是以土地或地上建筑物出租價格的評估值為稅基，對所有營業用房和居住用房進行登記評估，征收一定百分率的房地產稅（比如5%），并對基本居住用房、公共部門、福利機構等用房予以免稅。三是建立全國統一的房地產登記和評估系統，定期進行重新評估，實行動態管理。通過改革，將房地產稅培育成市縣主體稅種，為地方政府提供持續穩定的財政收入來源，降低市縣政府對土地出讓收入的依賴程度 ;保持合理的土地使用和房地產保有成本，以抑制房地產投機炒作，促進土地或房產資源的流轉和合理配置。在房地產稅開征前，應統一城鄉土地稅制，對集體土地流轉進行規范有序的稅收調節。適應集體建設用地直接入市流轉的需要，對集體建設用地的出讓收入征收土地增值稅、契稅、所得稅，以規范的稅收調節替代目前試點地區的政府間收入分成辦法[4]。

結語

綜上所述，在新形勢下，土地管理工作面臨巨大的挑戰，只有加強土地管理工作的創新與改革，才能使其順應經濟發展新常態的要求，促進土地資源的合理、高效利用。針對土地管理面臨的各種問題，積極開展土地管理改革和創新是當前時代發展的必然趨勢。

參考文獻

[1]邱芳榮.基層管理視角下的農村土地制度改革：浙江省德清縣的探索與實踐[J].中國土地，2017（6）：4-8.

[2]孫曉明.新常態下的土地管理技術支撐工作研究[J].價值工程，2018，37（22）：99-100.

[3]呂小軍.改進我國土地管理及相關財稅制度的思考與建議[J].中國財政，2015，No.697（20）：72-74.

[4]李中.我國農村土地管理制度的改革與展望[J].邵陽學院學報（社會科學版），2012（01）：46-50.