行政訴訟法司法解釋對受案范圍規定的反思和完善

王琪璇

摘 要：行政訴訟受案范圍是由法院受理并審判法定范圍內行政案件的權限，對法院來講，受案范圍就是法院的“主管范圍”，它決定著法院與行政機關的責任和分配。對于行政相對人來講，受案范圍就是“起訴范圍”，當行政相對人的合法權益受到侵害時，明確的法律規定一目了然，使行政相對人有法可依。行政訴訟還是一部“民告官”的法律，從以人為本的角度出發，在公民、法人和其他組織與公共權力發生矛盾時，為了保證公民的合法權益不受侵害，應該完善行政訴訟的受案范圍，促進社會主義法治化進程。

關鍵詞：行政訴訟法;受案范圍;新司法解釋

一、我國行政訴訟法受案范圍概述

（一）我國行政訴訟受案范圍的概念

行政訴訟的受案范圍是法律規定的，是司法機關對行政主體行為的監督范圍。它確定了受行政主體侵害的行政相對人的訴訟范圍。明確行政訴訟范圍問題很重要，它是行政訴訟與其他訴訟不同的重要標志：它有它自己的范圍，不是所有的權利被侵犯的行政行為都可與向法院提起訴訟，只有在受案范圍內的事項，相對人才能根據法律向法院起訴。

（二）我國行政訴訟受案范圍的意義

建立保護人權的制度不能脫離司法機構。行政訴訟制度的建立使相對人能夠通過行使訴訟權利獲得司法救濟，有利于保護人權。明確行政訴訟的受案范圍有利于限制公權力，貫徹依法治國理念。合理的司法審查制度，能使人們能夠通過合法的手段和途徑聲張正義，化解矛盾，解決糾紛，讓社會充滿和諧。科學界定行政訴訟的范圍，可以避免資源浪費，使行政資源有效地用于其他行政行為，提高資源的利用效率。

二、我國新行訴解釋相關規定的亮點和局限性評析

（一）新行政訴訟法解釋的進步表現

1. 確定受案范圍的方式

在認識到所列舉的規則的許多缺點的基礎上，新的行訴法解釋有了進步，即在規定方式上采取了更為科學的手段，這一方式為概括肯定加排除列舉的模式，即用概括方式確定受案的基本范圍之后，應僅列舉不予受理事項，不再列舉受理事項。這種確定案件范圍的立法方法既擴大了受案范圍，又保護了相對人的合法權益。同時，在邏輯上也是周延的。

2. 明確行政訴訟受案范圍邊界

新行訴解釋增加規定了下列幾種不可訴的行為：一是，不產生外部法律效力的行為。二是，過程性行為。三是，協助執行行為。四是，內部層級監督行為。五是，信訪辦理行為。這五種行為因為不對外發生法律效力、不產生影響或者不具備最終的法律效力，不具有強制力的原因等不在受案范圍之內，明確了不可訴的行為，給司法機關和行政訴訟的相對人明確的范圍。

3. 新行訴解釋明確了當事人的資格

新行訴解釋的另一亮點是對原被告資格做出細致規定，只有“與行政行為有利害關系”的行政相對人才是適格原告，用這種方式打擊了那些投機取巧的“職業打假人”，在很大程度上減少了投機訴訟的案件，節約了司法資源，并且有利于救濟那些因行政行為而使權利遭受真正損害的行政相對人。這樣以來，就避免了相互推脫，使救濟渠道暢通無阻，用確定主體資格的方式明確受案范圍。

4.對規范性文件進行附帶審查的程序

行政訴訟法規定，法院可以對規范性法律文件進行附帶性審查，但是不得單獨提起訴訟，新的行訴解釋在規范性法律文件方面給與了更細致的規定。特別是對再審程序和審判監督程序做出了規定。賦予了規范性文件制定機關權利，在審查過程中可以申請出庭說明的權利，這有利于使規范性文件的穩定的狀態，并且保持其權威地位。

（二）新行訴解釋的局限性

1.新行訴解釋擴大了列舉排除的受案范圍

法律是由立法機關制定的，任何其他機關不得隨意更改。雖然法律和司法解釋都具有法律效力，但是司法解釋不是法律。二零一八年新頒布的的行訴解釋，增加了五項不可訴的事項，增加了不可訴行為，從某種程度上來說違背了“法律保留原則”，使受案范圍在一定程度上縮小了。

2. 新行訴解釋僅是對現.行.法進行了解釋，卻沒有規定行政公益訴訟的內容

新行訴解釋主要是將一些司法解釋整理、集中，積累了在司法審判機關在適用法律過程中積累的實踐經驗等，對于受案范圍的規定，只不過是對現行法的詳細解釋，忽略了行政公益訴訟等重要內容。此外，新行訴解釋也沒有突破性的規定，例如單獨審查、對抽象行政行為的合理性審查等。

3. 行政訴訟否定列舉的受案范圍內容混亂，條理性較差

對行訴解釋第一條第二款規定的分析可知，第二項與第七項是根據是否是行政機關的獨立意志做的劃分，第四項和第六項則是根據行政行為是否對民事主體產生權利和義務上的實際影響所做的劃分，第五項和第八項則是根據行政機關做出的行為是否產生外部效力進行劃分的，他們之間在范圍上出現了重疊。立法中采取的這種多層次標準，實踐中會給法律的解釋與法官的裁量帶來一定的阻力，不利于司法經驗的積累，對于行政訴訟目的實現帶來障礙。

三、我國行政訴訟受案范圍的成因分析

（一）現實性的原因

權利相互制衡，才能形成有效的監督和制約。而在我國，司法權與行政權在國家機關建制級別上的不對等，就讓司法權不可能無限制的審查行政權，司法也就無法對最高行政權進行監督。從這個角度講，國務院因為其級別高于最高人民法院，在我國體制內，出于保障政府工作權威和行政行為穩定性等原因，司法審查不包括國務院的行政行為。

（二） 由司法解釋的局限性所導致的原因

在審判實踐中，司法解釋作為重要的審判依據，它和法律具有同樣高的效力。但是，司法解釋和法律并不一樣，司法解釋解決在法律適用時出現的問題，僅僅是解釋，不得隨意的增加或者是修改法律。但是，新行解釋對行政訴訟法第十三條的解釋時卻增加了五種不可訴的行政行為。這也是行政訴訟受案范圍的成因之一。

（三）立法技術的原因

“列舉式只能用于負面清單”這是立法的基本原則，但是行政訴訟法的立法模式已經與這項基本原則相違背。行政訴訟法采取的是概括性規定、肯定式列舉和負面清單并存的概括式規定。這種概括式規定在邏輯上是說不通的，在實踐中也存在著弊病，所以一般情況下司法機關通常根據肯定列舉的事項來確定其受案范圍。因為概括式規定具有籠同性的特點，使得這項概括式的規定對司法機關來說形同虛設，加上受行政權的制約，司法機關退避三舍，使符合概括式規定的相對人無法得到司法的救濟。

四、完善我國行政訴訟受案范圍的建議

（一）逐步擴大行政訴訟的受案范圍

1.從可訴行政行為的角度擴大行政訴訟受案范圍。

根據行政訴訟法規定，侵犯公民權利才能起訴的行政行為僅限于具體行政行為，所以抽象行政行為，內部行政行為等都不屬于行政訴訟的范圍。但是，不是只有具體行政行為才涉及當事人的基本權利。所以，從可訴的行政行為角度擴大行政訴訟范圍的具體建議如下：擴大司法監督范圍，將一些抽象行政行為，內部行政行為和最終行政行為納入案件范圍，接受司法監督。

2.從權利主體角度擴大行政訴訟受案范圍

根據法律規定，特定個人不得以行政機關侵犯了公共利益，而向法院起訴。這就使國家或者是公共利益得不到有效地保護。但是有很多國外的法律制度將保護國家財產和公共利益的資格給了民事主體。增加從權利主體的角度擴大行政訴訟范圍，建議立法機關增加公益訴訟的規定，在中國現有的實踐基礎和國情的特點，取他國之精華，建立公益訴訟制度。

3.從其他公權力主體角度擴大行政訴訟受案范圍

監督和救濟其他公權力主體。在實踐中，法律，法規授權或行政機關委托開展行政行為的其他公共權力實體，如基層群眾自治組織，行業協會，社會團體，事業單位等。并未有相關的法律予以監督與保護。立法機關應將這些公共權力主體的行政行為納入行政訴訟范圍，既有利于監督這些主體的行政行為，保護其他相對人的權利，也有利于保護這些主體自身的合法權益。

（二）強化立法手段，科學立法

立法手段問題是解決受案范圍的關鍵之一。鑒于目前行政訴訟法在確定受案范圍方面存在不足之處，學者們提出了許多建議。建議采取概括式的肯定規定加排除式的否定規定方式的建議。這樣，可以最大限度地避免案件范圍沒有涉及的區域，并且可以擴大受案范圍，充分保護行政相對人的合法權利;也有利于司法實踐，減少行政訴訟受理中的糾紛。由于負面列舉具有無法窮盡不可訴行為的局限性，經常性修改法律又會破壞其穩定性，筆者認為應通過立法解釋把實踐過程中發現的漏洞進行補充完善。而概括性規定由于范圍過廣，對于一些具體問題難以界定的，可以通過司法解釋和立法解釋進行釋明。

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（作者單位：沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034）