淺議公共政策執行中人的利益問題

劉禹彤

摘 要：公共政策是公共權力對價值的權威性分配，也是維護利益、維護社會秩序和促進社會公平的重要工具。公共政策的執行在公共政策的整個生命周期中都扮演著非常重要的角色。改革開放以來我國經濟飛速發展，人們對經濟利益的追求加深了各階層之間的矛盾，影響到社會的統一與穩定，因此深入分析公共政策執行中涉及人的利益等問題的分析對優化公共政策的執行提供思路。

關鍵詞：公共政策執行;利益沖突;公以人為本

公共政策的制定包括確立目標、設計方案、評估和選定方案以及設計執行等，公共政策執行后的效果優劣直接反映了政策制定的科學與否。隨著經濟快速發展，我國社會的主要矛盾已經轉化，從政策執行的角度看，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾一部分反映在公共政策執行中的利益沖突，其中人的利益沖突最為典型。

一、定義的準確理解

（一）公共政策與公共政策執行。公共政策是國家公共部門制定的行為準則，廣泛參與到規范和指導有關機構解決社會公共問題，規范團體或個人的行動等方方面面，其實質就是公共利益。正確的政策及其有效執行將對國家的經濟和社會發展產生積極影響;政策錯誤或不當行為將導致某些惡果。公共政策執行也指政策的執行主體，一般是指政府機構建立新的組織形式，使用社會上和政府部門擁有的相關政策資源，通過政策解讀、媒體宣傳、試點實驗、有效實施、部門協調與上級監控等各種策略，將擬定的政策變為現實實踐，從而實現既定政策目標的活動過程[1]。

（二）公共政策執行主體與執行客體。政策的實行主體是執行者，他們同樣是不斷重新制定政策的角色[2]。政策執行的主體包括兩個領域，一個是早公共組織中具有行政權的公共權力機構，另一個是在個人層面行使這些權力的政府官員。公共政策客體是政策的目標群體。政策目標群體系統中既存在具有相同利益的個人組合的群體，也有出于相同利益而彼此聯系的臨時性團體;另外還有組織嚴密的利益集團。公共政策主體會根據想要調節的利益關系來卻確定哪些問題需要制定政策，對于具體政策來說，政策主體更多的考慮維護最廣大人民群眾的利益。

二、政策執行失靈產生原因分析

（一）問題的實質：人的問題。利益問題的本質就是人的問題，個體人所代表的利益集團不同從而分為政策執行主體及政府和政策執行過程中的客體即群眾。拉斯韋爾在創立政策科學時提出：政策科學是某種不同于應用社會科學的東西，因為它主要關注“社會中人的基本問題”[3]。人們以小組的形式聚集在普通實踐活動中，不同的個體參與了他們的活動，每個人期望實現的不同目標代表著不同的利益，在逐利過程中產生無法避免的矛盾。公共政策既是人們解決社會問題的工具，也是解決利益沖突的方法。從這個意義上講，利益問題就是人的問題。

所有政策的制定和執行，以及廣義的治理過程，都無法脫離具體的人和他們構成的群體，一旦政策的制定和執行偏離了人類自身的心理訴求和文化傳統，無論這些政策的出發點如何完美，都很難取得成功[4]。

（二）“經濟人”帶來的執行偏差。“經濟人”是把人視為為利己主義，是個人最終剝削的中心。公共選擇理論認為，在非市場環境中的政策執行主體，同樣也是“經濟人”，也會遵循“經濟人”的規則，“公共政策執行本身即是一個充滿利益沖突與競爭的過程，而且人們從事政策執行活動的動力也是由利益推動的”[5]。當執行主體的利益在政策落實的過程中被損害時容易導致執行偏差。行政人員作為“經濟人”，傾向于自身利益追求，很難維持在執行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”，會產生腐敗甚至是權力尋租現象;當執行主體執行政策中，政策的內容與布局適應絕大多數人利益時，通常會影響一小部分人的利益，根據經濟人假設和公共選擇理論，作為追求個人利益的公共政策執行客體，拒絕以絕大多數人的角度出發接受政策改變，還會產生因為沒有達到自身的利益最大化的不滿情緒，由于缺乏代償性的安撫，這種情緒逐漸從精神層面擴大到實際行動上，破壞社會利益關系的平衡。

（三）損益補償失靈。損益補償規律的第一個涵義是說，在特定的時間空間范圍內，任何一項政策一旦付諸實踐，必然是在滿足一部分人利益的同時，抑制另一部分人的利益[6]。作為社會性動物，人有各種各樣物質和精神的需要，為了滿足這些需要，就必須獲取某些精神材料和產品，以及獲得它們的必要手段，本質上都是利益的追逐。人們的根本利益是相同的，每個人都希望社會的物質和精神財富能夠盡可能多地增長，以最大限度地提高個人利益。當人們無法滿足自己的需求時，通常會尋找效果相同或相似，可以替代或可以彌補物質和精神利益損失的替代品。但是，由于社會發展的不平衡，每個人的經濟和社會地位不同，導致人與人之間存在物質概念和意識形態的差異。不同的人需求層次和內容不同，政策的損益補償不可能照顧到每個個體，各種利益要求不可能同時都得到滿足，在政府給予的利益有限的前提下，造成了各種利益之間的沖突。

三、政策執行維護人的利益解決路徑

（一）重視人格。我國政策制定以尊重人格、保障人權、重視人的自由與全面發展為核心，在發展中逐步代謝人類社會的糟粕，最終實現人與人、人與自然、人與社會的和諧發展。發展本質上是人類發展和人類解放的過程。發展首先反映了主體與客體世界之間以認識為前提的價值關系，價值關系是客體世界的性質對主體需要的肯定或否定關系，其實是人與物之間的關系，在馬克思看來，任何價值關系都是為“我”存在的，所以，價值關系始終體現的是一種人本關系[7]。21世紀政策的實施應該順應時代潮流轉變思考角度，不應該只注重經濟，而是要放到以人為本上來，將重點放到人類幸福上，重視人的問題。

（二）重視市場。隨著市場經濟體制的逐步建立和市場力量作用的增強，公共利益逐漸顯露差異化特征，為例使市場機制輔助政府能夠一定程度實現最有效的資源分配，這就需要國家行政部門對市場進行宏觀調控，制定一系列有利于社會發展的政策，防止市場過于逐利，維持社會公平，滿足人們利益需求。

（三）重視主客體利益。在政策制定與執行過程中不僅要關注政策人民群眾的利益，還必須充分考慮到執行主體利益訴求上來。政策主體通過政策的正效益實施來融合政策客體，滿足主體的基本需要，同時，主體自身也可以通過政策實施得到提高主觀能動性，對政策的實施過程不斷修飾和完善，滿雙方的需要，從而保持最大限度的利益平衡，實現公共政策順利實施的目的。

[參考文獻]

[1]陳振民.公共政策分析[M].中國人民大學出版社，2003（225）.

[2]慕羨.寧夏S市創新創業政策執行主體行為偏差研究[D].廣西大學，2019.

[3]陳振明.政策科學“研究論綱”[J].中國社會科學，1997（04）.

[4]呂小康，武迪.從“理性人”到“行為人”：公共政策研究的行為科學轉向[J].心理科學進展，2018（02）.

[5]謝煒.中國公共政策執行中的利益關系研究[M].上海學林出版社，2009（03）.

[6]劉澗南.論政策的利益調控機制[J].理論探討.1989（03）.

[7]張曉峰.中國轉型時期公共政策中人的問題[J].中國行政管理2004（09）.

（作者單位：黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080）