城市社區突發公共事件防控體系要素研究

徐頑強 胡文強

摘要：在城市社區突發公共事件中，城市社區作為前沿陣地，是成功遏制事件發展的重要助力，并取得了有效應對經驗，但同時也表現出諸多明顯短板。在國外疫情依然嚴峻、國內疫情防控常態化背景下，通過反思與總結城市社區防控疫情的經驗和短板，剖析社區防控突發公共事件的構成要素，進而為構建社區突發公共事件防控體系、提升社區防控能力提供有益參考。

關鍵詞：城市社區;疫情防控;突發公共事件;要素構成

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）10-0069-73

收稿日期：2020-08-02

1問題的提出

2020年3月10日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時強調，“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓?！鄙鐓^是疫情聯防聯控第一線，是我國突發公共事件基層防控體系和防控能力的試驗場。及時總結城市社區防控疫情的經驗教訓，既是補足社區突發公共事件防控短板的契機，也是對我國社區治理體系和治理能力的反思。此外，在國內疫情逐漸緩解，國外形勢仍然嚴峻的整體背景下，國內大多數城市社區仍承擔著外防輸入、內防反彈的防線作用，構建突發公共事件常態化防控體系的必要性與迫切性日益凸顯。因此，本文在剖析城市社區防控新冠肺炎疫情的經驗與短板基礎上，總結提煉城市社區突發公共事件防控體系的要素構成，以期為我國社區應急管理體系和管理能力現代化建設提供參考和借鑒。

2城市社區防控新冠肺炎疫情經驗總結

面對此次新冠肺炎疫情，城市社區行動迅速、治理有效，在極短時間內遏制住疫情擴散，在黨建引領、合作共治、科技助力與法治保障等方面不斷完善基層應急防控體系、提升應急防控能力。

2.1黨建引領

此次新冠肺炎疫情防控斗爭中，黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用得以充分展現，形成了黨建引領下“黨委統籌-黨員站崗-全體服務”的社區疫情防控模式。首先，社區黨委充分發揮領導核心作用，從方案制定、人員調配、物資保障協調等方面負責專班統籌工作，在短時間內凝聚抗疫力量，為疫情防控工作有條不紊地進行提供了堅強組織保障。其次，社區黨員沖鋒在前，積極站崗，開展地毯式排查、嚴格網格化管控、動員群眾、測溫消殺等基礎性防控工作，迅速摸清社區范圍內疫情狀況，及時有效地阻止了疫情擴散蔓延。最后，社區黨組織書記、社區在職黨員、社區普通黨員、上級部門抽調的下沉干部、轄區單位黨組織等紛紛主動充當起疫情防控“生力軍”，為社區群眾提供心理疏導、防疫知識宣傳、接送人員、搬運物資、隔離代辦、幫扶弱勢群體等服務，真正做到將黨的群眾路線踐行到實際行動中。

2.2合作共治

治理的核心要義在于多元主體參與到社會事務管理中來，通過對話協商、利益聯結、目標整合等方式實現公共利益。面對新冠肺炎疫情，社區黨組織和廣大黨員、網格員、社區居民、志愿者等主體明確各自角色定位，發揮白身價值，形成多元參與、合作共治的防控格局。其中，社區黨組織和廣大黨員身先士卒，始終堅持在疫情防控一線，扮演著先鋒模范角色。網格員逐戶核實信息，摸排重點人員，推動網格化管理向精細化治理發展，真正實現一張網、一盤棋的工作局面。社區居民主動配合社區不出門、不參加聚集性活動，創新出“云拜年”“云聚會”“云會議”等新形式活動，為疫情防控作礎出重大貢獻。志愿者主動加入社區防控中來，承擔起防疫知識和政策宣傳、跑腿代購等工作，在疫情防控中不斷增強主人翁意識。愛心企業和社會組織主要通過捐獻物資的方式，為居民生活和社會穩定提供了物質基礎保障。

2.3科技助力

面對疫情，科技手段被廣泛應用于社區防控各方面工作，助力社區治理向智慧化發展。第一，溝通協調工作。社區工作者借助微信、QQ等即時通訊軟件實現了疫情信息的實時共享溝通，大大提高防控工作及時性;借助騰訊會議、釘釘等線上會議平臺既可以避免線下接觸傳播的風險，又能協調各項工作的持續開展。第二，封控管理工作。無人機喊話居民戴口罩、測溫槍、人臉識別、健康碼出入小區，這種科技助力下的封閉式管理有效地減少人員接觸，在疫情擴散初期尤為關鍵。第三，社區服務工作。疫情期間，許多社區都成立了線上社區信息服務平臺，為居民提供日常生活保障服務和困難幫扶服務。第四，常態化防控工作。隨著疫情形勢逐漸緩解，防控工作轉向常態化，建立和完善突發公共事件預警監測系統成為許多社區工作規劃重點。同時，居民對復產復工服務的需求增多，許多社區推出“戰疫金盾”系統，方便企業和居民自主上報相關信息和需求，極大助力疫情防控和經濟恢復。

2.4法治保障

新冠肺炎疫情突如其來，必須依靠法律工具和法治思維來保障疫情防控工作的順利開展。城市社區是城市治理的基層組織單元，直接面向原子化、個性化的居民群眾，尤其需要采取依法、科學、有序的防控手段。疫情期間，當封閉式管理和居民出行需求之間發生激烈頻繁的沖突時，應急管理相關法律法規和政策規定成為解決矛盾的關鍵。當網絡上各種謠言、死亡等負面信息帶來巨大恐慌時，傳染病防治政策法規的宣傳普及逐漸穩住人心。當社會捐助的物資未得到依法依規處置時，社區嚴格遵守規章流程，迅速查清真相、處理相關當事人并及時向社會公開信息。可以看到，法治不僅保障疫情防控工作開展，更直接影響到社區治理與社會穩定。

3城市社區防控新冠肺炎疫情短板解析

新冠肺炎疫情發生以來，其傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大前所未有，遠遠超出城市社區防控能力范圍。系統審視城市社區在資源、預案和管理等方面的弱項和短板，成為構建我國社區突發公共事件防控體系的重要契機。

3.1資源短缺

就目前而言，城市社區防控疫情過程中面臨的資源短缺主要體現在三個方面。首先是人手不足。一方面表現為社區工作者與其所服務的社區居民之間比例關系嚴重失衡。根據民政部數據，疫情發生以來，平均6個社區工作者守護著一個社區，每名社區工作者服務于350名社區居民，而在疫情最為嚴重的武漢，每名社區工作者更是要面對700名左右社區居民，甚至存在萬人社區只有10個工作人員的狀況。另一方面則是部分社區工作者能力不足。無論是各種科技手段在疫情防控工作中的廣泛運用，還是因疫情特殊性對防控工作方式方法的創新性要求，都對社區工作人員能力提出新考驗。其次是物資短缺。疫情爆發初期，對口罩、消毒水、測溫儀等醫療物資和防控裝備的巨大需求與基層社區自身供給能力不足之間的矛盾尤為突出。最后是財力不足。根據當前我國城市社區經費來源結構，政府部門撥付比例較低，主要依靠社區經營性收入，這就導致不同社區收入差異較大，進而帶來城市社區聯防聯控工作的困難。

3.2預案不足

SARS事件后，加強突發公共事件應急管理工作、制定完善應急預案、提升應急管理能力逐漸被提上日程。2006年1月8日，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，同年6月15日，發布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》。2007年7月31日，國務院辦公廳印發《關于加強基層應急管理工作的意見》。2007年11月1日起《中華人民共和國突發事件應對法》正式施行。2018年3月，應急管理部設立?？傮w而言，我國“一案三制”的應急管理體系日趨健全，為應對突發公共事件提供了充足的制度依據和行動指南。然而，具體到基層社區層面的應急預案仍存在諸多問題。譬如，許多社區的突發公共事件應急預案長期空白，導致面臨疫情時無所適從，亦或是制定了應急預案但仍存在可操作性不強問題。

3.3管理不力

疫情期間，諸如環衛車運送愛心肉、違規發放捐贈物資等事件時有發生，充分反映出部分社區在防控管理制度層面的缺失和管理工作層面的失范。誠然，社區封閉式管理一方面為內防擴散、外防輸入發揮了關鍵作用，另一方面在客觀上也對居民日常生活帶來直接沖擊，甚至影響到基本生活保障。針對此種情形，社會各界紛紛自發組織援助生活物資，這將勢必帶來社區工作內容及復雜性增加，進而給社區治理帶來一定的挑戰，尤其是在公眾知情意識越發覺醒、自媒體越來越發達、信息公開越來越必要的社會情勢下。

4城市社區突發公共事件防控體系的要素構成

系統總結城市社區防控新冠疫情的經驗和短板，探尋城市社區防控突發公共事件的社會基礎和制度邏輯，可以發現，多元化的防控主體是應對突發公共事件的中堅力量，而角色功能的準確劃分則是保障集體行動有效性的關鍵。體制機制的健全結構將為主體行動、資源流動以及可持續性提供穩定性預期。此外，科技運用、法治思維與共治理念同樣是防控突發公共事件的重要環境支撐。

4.1防控主體及其功能

防控突發公共事件，既要充分利用社區內生力量，也要統籌整合社會結構性力量;既要發揮組織優勢，又要積極調動個體能動性?？傮w而言，社區防控主體主要包括社區黨組織、居委會、網格員、社區居民、志愿者等。其中，社區黨組織和居委會發揮領導核心作用，統籌協調防控工作，其組織優勢在于：一是作為上級政策資源下沉的對接載體;二是作為上下聯動、聯防聯控的中間環節;-是統籌社區內生性資源，包括社區居民、運作經費、保障物資等。黨員先鋒和網格員扮演著防控主力軍角色，其個體能動性的發揮往往決定著社區防控、社區治理的水平和精細化程度。社區居民、志愿者是重要的防控力量補充來源，極大緩解了社Ⅸ人手不足的困境。社會組織、愛心企業等外部力量因其差異化的組織特性和資源類別而表現出不同的組織優勢，在協助防控工作、保障居民生活等方面發揮重要作用。可以說，不同防控主體有著各自的利益訴求和行動策略，因此，科學界定社區防控主體及其功能后，如何形成多元主體防控合力尤為關鍵。根據集體行動理論，共同利益、行動精英、社會資本與制度規則有助于集體行動的實現。在突發公共事件防控中，盡可能迅速地控制住蔓延勢頭，最大化減少損失，維護生產生活秩序是各方行動主體的共同利益;黨建引領下的黨組織與黨員先鋒等社區骨干工作者是防控工作中的行動精英;社區防控巾體現的共治理念與人文關懷正是社會資本的彰顯;而社區防控體制機制的構建與完善則在制度規則層面為防控主體提供穩定性預期，進而促發集體行動。

4.2防控體制機制

突發公共事件具有突發性、復雜性、破壞性等特征，且往往引發各種次生問題，給社區防控工作帶來極大挑戰。因此，有必要從體制機制層面將社區防控疫情中的經驗做法加以制度化，形成常態化防控體系。第一，黨建引領機制。實踐證明，寓黨建于防控工作之中，可以將黨建優勢轉化為應對突發公共事件的政治優勢、組織優勢和紀律優勢。突發公共事件發生后，社區黨組織和廣大黨員干部聞令而動，迅速集結，始終戰斗中防控一線，充分展現黨員的使命與擔當;社區黨組織第一時間內成立防控工作領導小組和臨時黨支部，按照社區網格化管理現實需求建立網絡組織體系，為突發公共事件防控提供堅強領導核心和組織保障;針對工作作風、工作落實等問題，及時采取獎懲結合的管理辦法，嚴明戰時紀律，保汪防控丁作穩定開展。第二，應急預案。城市社區處于防控一線，直接面臨各種復雜情況，建立健全覆蓋防控工作各方面的應急預案至關重要。一般來說，主要包括預警及監測系統、組織機構及其職責權限、處置力量配置方案、處置原則與方法、后勤保障等方面。第三，聯防聯控機制。聯防聯控的第一步是“分”，即明確防控主體及其職責劃分，而更為關鍵的“聯”則在于實現力量的整合，譬如開辟整合多方參與社區防控的渠道和平臺，促進資源互通共享。第四，資金長效投入機制。突發公共事件的傳播速度、影響范圍以及破壞程度在很大程度上取決于物質基礎的強弱，而這一切又建立在持續穩定的資金投入支撐上。因此，建立包括政府部門專項資金、社會公益基金、企業幫扶資金等多渠道投入機制，是社區防控突發公共事件的重要制度基礎。第五，人員培訓提升制度?；诜揽刂黧w的多元化屬性，有必要建立針對不同群體且側重點不同的分類提升制度。

4.3防控環境支撐

城市社區是具有特定地域范圍的空間概念，同時也是具有異質性特征的共同體概念。面對突發公共事件，整合多樣化個性化的治理需求、實現跨越時空的協同合作，必然離不開社區軟環境的營造。首先是技術治理支撐。隨著5G、大數據、人工智能、物聯網等技術的快速發展和廣泛使用，社區治理逐漸向智慧化、精細化轉型，科技手段與科技思維越來越成為社區治理的基礎設施——從預警監控到發現處置，從防控到服務，從線下到線上，覆蓋突發公共事件防控始末。其次是法治思維支撐。一方面，面對突發公共事件，各級政府部門往往迅速制定出相關政策規定，約束和指導社區防控工作。但另一方面，突發公共事件的公共特性使其往往容易成為新聞媒體的關注焦點，尤其是在自媒體時代，其中的優秀或錯誤典型常常被無限放大。因此，社區工作者必須嚴格樹立法治思維，依法防控。最后是共治理念支撐。共治理念來源于社會資本、情感歸屬和主人翁意識，本質是社區所有成員的共同參與、協商，其實現路徑在于各方的共同努力，包括建立參與渠道和協商平臺、主動參與和公共精神培育，等等。

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作者簡介：徐頑強，華中科技大學公共管理學院二級教授，博士生導師。

胡文強，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。